Артуро Валенсуэла (Arturo Valenzuela) является профессором управления и директором Центра изучения Латинской Америки при Джорджтаунском университете. Соавтор и соредактор книги "Провал президентской демократии" (совместно с Хуаном Дж. Линцем (Juan J. Linz); готовится к печати в Johns Hopkins University Press). В недавнем прошлом занимал пост советника по конституционным реформам Президента Боливии Гонзало Санчеса де Лозада.

В конце двадцатого века внимание всего мира сосредоточилось на бывшем Советском Союзе и Восточной Европе. Не выдержав экономической и политической стагнации, социалистические режимы с их централизованным планированием экономики умерли, в основном мирным путем уступив дорогу выборам и перспективам демократической реформации. Латинская Америка, пусть менее драматично, тоже пережила смену исторических реалий. Открытые президентские выборы в Бразилии и Чили в 1989 году с несколькими конкурирующими между собой кандидатами ознаменовали начало нового этапа - с этого момента все испано-американские нации, за исключением Кубы, получили возможность пользоваться преимуществами выборно-конституционной формы правления.
Говоря о будущем демократии в Западном полушарии, следует признать основания для осторожного оптимизма, поскольку риск проведения экономических и политических реформ меньше, чем в Старом Свете, а опыт существования выборных институтов более длителен. Сама жесткость латиноамериканских военных режимов 70-х и 80-х годов привела гражданскую элиту и широкую общественность этих стран к признанию самоценности демократии и прав человека. Перемены в глобальном политическом окружении и благосклонное отношение к экономической политике в условиях свободного рынка уменьшили поляризацию и смягчили конфликты между странами. Преимущества либеральной демократии как формы правления уже не оспариваются ни справа, ни слева сторонниками альтернативных взглядов на организацию политического сообщества.
Вместе с тем более полный анализ развития демократии в обеих Америках за последнее десятилетие позволяет предположить, что в долгосрочной перспективе сохранение представительной формы правления остается проблематичным. Недавний переворот на Гаити, попытки путчей в Венесуэле и Гватемале, введение президентом Перу Альберто Фухимори диктаторского режима и военные напряжения в Чили напоминают о слабости демократической практики в этих странах.
Многие современные исследования процесса консолидации демократии в Латинской Америке и других развивающихся странах концентрируются на возможностях реализации программ финансовой стабилизации и структурной регуляции, направленных на корректировку экономического дисбаланса, решение глубоких социальных проблем и обеспечение роста. Большинству стран региона еще предстоит преодолеть такое наследие, недостатки управления финансами и задолженности иностранным государствам.
Но все же большее внимание следует уделять политическим факторам. Выбранные лидеры должны обрести полные властные полномочия в политическом процессе. Это особенно трудно, когда (как часто бывает) вооруженные силы чрезмерно автономны, претендуя на единоличное управление во внутриполитических военных вопросах, таких, как подготовка кадрового корпуса и назначения офицерского состава, закупки и бюджет, и в то же время де-факто пользуются широким спектром полномочий не только в вопросах национальной безопасности, но также и во внутренних делах вне сферы компетенции военных.
Дополнительную угрозу демократической консолидации представляет, однако, и неадекватность функционирования демократических институтов и механизмов. В наследство от авторитарного режима оставлены слабые и раздробленные политические партии, что часто заставляет избирателей искать спасения в лице популистских лидеров, не имеющих ни опыта, ни организационной поддержки. Характерно, что непомерно раздутые, избыточные, не поддающиеся учету государственные структуры ограничивают экономический рост и резко снижают эффективность деятельности правительства. В отсутствие сильных юридических институтов власть закона часто непрочна. Избирательные системы, основанные на принципе пропорционального представительства, в больших округах и при закрытых списках кандидатов, контролируемых партийными боссами, создают разрыв между выбранными представителями и их электоратом. Коррупция подрывает всякое доверие к выбранным лидерам, предопределяя глубоко циничное отношение к политике и общественной деятельности.
Преодолеть эту ситуацию пытаются путем структурных трансформаций государства с учетом приватизации, децентрализации и реформы гражданской службы. Публичные протесты против коррупции привели к импичменту президентов Бразилии и Венесуэлы, тем самым поставив вопрос о большей степени отчетности выбранных лидеров. Недавние конституционные изменения в Колумбии и Чили проводились в целях укрепления местных правительств и запуска столь необходимых реформ в управлении правосудием. В нескольких странах имели место эксперименты с модификацией избирательных систем.
В то же время кабинетные реформаторы и ученые обращали меньше внимания на кризис президентской власти - ядро проблемы демократической формы правления в Латинской Америке. В одной за другой стране политические системы, основанные на разделении ветвей власти, терпели неудачу в попытках создать консенсус, необходимый для осуществления реального руководства. Несмотря на соперничество с Европой в разработке своих избирательных и судебных систем Латинская Америка свою форму правления взяла у Соединенных Штатов, par excellence сделав обе Америки родиной президентской власти.

Пестрая история демократии в регионе обычно связывается с недостаточной степенью развития культуры и экономики или же с незрелостью политических групп и их лидеров, не способных или не желающих устанавливать и выполнять демократические законы и процедуры. В последнее время, однако, интеллектуалы и реформаторы начали утверждать, что президентская форма правления сама по себе приводит к параличу правительства и неуправляемости государства. Наиболее ярко несогласие с системой президентской власти проявилось в Бразилии, где во время национального плебисцита в апреле 1993 года попросили выбрать между президентской и парламентской формами правления. Хотя первая получила решающее большинство голосов, в ходе дальнейшего анализа выяснилось, что бразильцы с наибольшим образовательным уровнем и значительная часть политических деятелей страны предпочитают парламентскую форму (1).
Успех демократической формы правления является результатом передачи разнородных общественных функций в руки большинства - либо путем избрания партии большинства, либо при создании аналогичной коалиции. В условиях парламентской системы правительство создается и поддерживается (или как минимум терпится) крупнейшими парламентскими фракциями. Без молчаливой поддержки большинства правительство падает, и начинается поиск новых мажоритарных коалиций или провозглашаются новые выборы. Основным недостатком президентской формы правления является то, что президенты часто не справляются с задачей обеспечения согласованной деятельности крупных парламентских фракций, и эта проблема особенно ярко проявляется на примерах многопартийной или усеченной двухпартийной системы, приводя к дурному обострению естественного соперничества между ветвями власти. В отличие от парламентской формы правления у президентской власти нет готовых решений о путях выхода из политического тупика без поддержки президента парламентским большинством. Результатом этого часто является полный паралич правительства, особенно в странах, где президентская форма правления сосуществует с многопартийной системой.
Отцы американской Конституции не отягощали себя подобными проблемами. Они стремились соблюсти баланс между интересами маленьких и больших штатов и посредством созданных механизмов контроля и балансирования ограничить полномочия исполнительной власти и урезать влияние партий, временно образующих парламентское большинство. Они больше боялись квази-королевских полномочий, воплощенных в системе исполнительной власти, и тиранических потуг зарвавшихся фракций, чем возможности возникновения правительственного кризиса. Ключевое место в системе, разработанной ими в Филадельфии, занимала доктрина разделения властей, создавшая исполнительную власть, которая не зависела от большинства в Конгрессе, но подчинялась ему в вопросах принятия правительственных программ и назначения высших должностных лиц. Как отмечает Хуан Дж. Линц, президентская форма правления стала системой конкурирующих видов законности с присущим ей внутренним конфликтом между исполнительной и законодательной ветвями власти, каждая из которых могла бы претендовать на исключительное отражение воли народа (2).
Президентская форма правления оказалась успешной только в Соединенных Штатах. В укрепление режима, основанного на разделении ветвей власти, внесли свой вклад многие факторы: создание Верховного Суда, арбитра между другими двумя ветвями, прочная традиция гражданского контроля над военными, а также практика федерализма (где централизация управления из поколения в поколение происходила не на национальном уровне, а на уровне конкретного штата). И даже несмотря на наличие этих факторов, весьма сомнительно, что в Соединенных Штатах сохранилась бы президентская форма правления, не выступи она за нечто непредвиденное основателями США, а именно - за создание индивидуальных политических партий и объединение их в двухпартийную систему.
Именно это дало возможность обеспечить политические связи между различными институтами, дав президентам то большинство в Конгрессе, которым им нужно было управлять. Как отмечает Джеймс Сундквист (James Sundquist), со времен массированной экспансии крупных партий в джексонианскую эпоху (1828 - 1836) до второго срока правления Дуайта Д. Эйзенхауэра (1956 - 1960), почти каждый президент Соединенных Штатов приступал к своим обязанностям при большинстве в обеих палатах Конгресса, представленном именно его партией. Единственными отклонениями от этой модели были недолгий период правления вигов с президентами Захарией Тейлором (Zachary Taylor) и его преемником Миллардом Филлмором (Millard Fillmore) (1848 - 1852) и потерпевшие поражение администрации Резерфорда Б. Хейса (Rutherford B. Hayes), Джеймса Гарфилда (James Garfield) (преемником которого был Честер А. Артур (Chester A. Arthur)) и Гровера Кливленда (Grover Cleveland), существовавшие в 1876 - 1888 годах. С последнего десятилетия девятнадцатого века по середину двадцатого, то есть в период, за время которого Соединенные Штаты из сравнительно изолированной сельскохозяйственной страны превратились в ведущую индустриальную державу мира, все президенты которой пользовались поддержкой парламентского большинства в обеих палатах законодательной власти с момента заступления на пост (3).
Эта модель претерпела изменения только во второй половине двадцатого века, когда на протяжении двух третей этого периода у власти в Соединенных Штатах стояло меньшинство или силы в правительстве разделялись. Это привело к блокированию деятельности правительства, что имело серьезные последствия для способности страны принимать решения в важнейших сферах внутренней и внешней политики. В то же время это не вызвало кризиса в сфере управления, поскольку США оставались защищены формировавшимися из поколения в поколение гибкими политическими институтами, функционировавшими как на национальном уровне, так и на уровне штата, умеренным и прагматическим характером их двухпартийной системы и глубинной мощью экономики.
Страны Латинской Америки скопировали институциональную основу североамериканской системы президентской власти, но их правовые традиции, политическая практика и социоэкономическое деление общества гораздо более близки к модели континентальной Европы, чем к тому, что существует в бывших британских колониях в Северной Америке. Большая часть латиноамериканских государств остается в высокой степени централизованными с политической точки зрения, что делает функционирующую по принципу "победитель получает все" систему президентской власти завидным источником неограниченных полномочий в должностных назначениях. Высшие судебные учреждения по всему континенту являются подконтрольными органам исполнительной власти, что ставит под сомнение возможность выполнения ими функций арбитров между ветвями власти. Ситуация с латиноамериканскими политическими партиями до сих пор отражает наличие глубоких идеологических различий, связанных с разногласиями относительно, к примеру, того, какова же в действительности общественная роль римско-католической церкви, с конкуренцией столичных городов и удаленных провинций, вялотекущими конфликтами между землевладельцами и крестьянами, нанимателями и наемными рабочими. В результате этого политическая культура в этих странах характеризуется гораздо меньшей однородностью и степенью общественного согласия, нежели в Соединенных Штатах.

Социальная неоднородность вкупе с широким распространением избирательных систем, основанных на пропорциональном представительстве, объясняет большую склонность к многопартийности и усеченным двухпартийным системам в Латинской Америке. Многопартийные или текучие двухпартийные системы с гораздо меньшей долей вероятности приводят к образованию мажоритарных правительств и, таким образом, часто сопровождаются возникновением тупиковых ситуаций и параличом правительства. Принцип президентской власти исходит из предположения, что население страны естественным образом разделяется на два крупных блока, каждый из которых стремится обеспечить своему кандидату большинство. Если правящая партия терпит неудачу, она "выбрасывается" самой конфигурацией нового "большинства". Это "мажоритарное" предположение может оказаться истинным для некоторых стран с широким общественным консенсусом, где случайные изменения в сфере политических предпочтений могут привести к возникновению новых коалиций большинства наподобие того, как "республиканцы" вытесняются "демократами", и наоборот. Но такая ситуация не соответствует реальному положению дел в большинстве стран, где политика во многом определяется столкновением больших и временами весьма антагонистических групп (4). Президентские режимы в ситуации многопартийности имеют тенденцию превращаться в системы "двойного меньшинства", когда президент пользуется поддержкой простого большинства электората, но работает с парламентом, абсолютного большинства в котором президентская партия не имеет.
Из 33 президентов, избранных в Латинской Америке на современном этапе редемократизации (с начала 80-х годов), лишь менее половины - четырнадцать - имели абсолютное большинство голосов как среди избирателей, так и в парламенте. Девятнадцать президентов (56 процентов) были избраны лишь большинством голосов избирателей; пять из них сильно отставали от других кандидатов в первом туре, но были избраны на пост во время второго тура всенародного или парламентского голосования.
Пытаясь решить проблему поддержки президентской власти меньшинством, все страны (кроме Парагвая) с новыми конституциями в 80-х - начале 90-х годов (т.е. Гватемала, Эль Сальвадор, Колумбия, Эквадор, Перу, Чили и Бразилия) установили французскую систему ballotage, или второго тура президентских выборов. Поставленная задача обеспечить президенту поддержку большинства решалась посредством введения обязательного второго тура выборов для двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов по результатам первого этапа голосования.
Однако второй тур выборов не решает проблемы, так как по самой своей природе большинство во втором туре является весьма шатким и расплывчатым и посему представляет собой скорее артефакт, нежели отражение истинного мнения избирателей. Теоретически предполагается, что два кандидата, оказавшись лицом к лицу во втором туре выборов, будут вступать в сделки с избирателями, поддерживавшими провалившихся кандидатов, для того чтобы создать жизнеспособную коалицию большинства; на практике они обычно получают эту поддержку "за неявкой" других кандидатов, не прибегая при этом к заключению какого-либо формального соглашения. Так было в Бразилии и Перу, где кандидаты в президенты Фернандо Коллор де Мелло (Fernando Collor de Mello) и Альберто Фухимори (Alberto Fujimori) соответственно не видели необходимости в создании формального альянса с бывшими сторонниками других кандидатов, поскольку их соперники по второму туру - трудовик Луис Игначио "Лула" де Сильва (Luis Inacio "Lula" da Silva) в Бразилии и писатель Марио Варгас Льоса (Mario Vargas Llosa) в Перу - были настолько неприемлемы для основных групп в составе электората, что одно это привело к массовому выбору "меньшего из двух зол" в пользу Коллора и Фухимори.
Более того, второй тур голосования может иметь и обратный эффект, а именно - помешать созданию максимально выигрышных коалиций и привести к уменьшению числа партий. Многие партии могут выдвигать кандидатов с вполне обоснованной надеждой выйти во второй тур голосования. Борьба за получение места во втором раунде может характеризоваться разнузданной враждебностью и цинизмом, которых хватит для того, чтобы не дать победившему кандидату восстановить согласие и создать правящую коалицию, что становится особенно серьезной проблемой в тех случаях, когда конкурирующие кандидаты представляют одни и те же политические "секты".
Еще более существенно то, что введение второго тура выборов не решает и самой фундаментальной проблемы президентской власти - отсутствия поддержки президента со стороны парламентского большинства. Поскольку органы законодательной власти избираются во время первого тура президентских выборов, президенты могут остаться с очень слабой поддержкой в конгрессе, даже если они и получат во втором туре значительное число голосов. Только шесть из 33 уже обсуждавшихся латиноамериканских президентов (или 18 процентов) имели парламентское большинство в обеих палатах конгресса на протяжении всего срока своего правления, хотя начинали его с парламентским большинством 13 из них (39 процентов). Более того, эти шесть президентов "приходятся" только на четыре страны; три из четырех стран (Колумбия, Коста-Рика и Гондурас) имеют двухпартийные системы, а в остающейся четвертой стране (Парагвай) система однопартийная.
Эта проблема только усугубляется современным феноменом "выплывания на гребне", возникновение которого стало возможно благодаря колоссальной "проникающей способности" телевидения. Этот термин относится к кандидатам, вторгающимся в политическую жизнь благодаря воздействию на воображение избирателей, причем часто без организованной партийной поддержки или сколько-нибудь значительного числа сторонников в конгрессе. Коллор де Мелло в Бразилии, Фухимори в Перу, Жорже Серрано в Гватемале и Жан-Бертран Аристид на Гаити рывком достигли своего высокого положения на финальном этапе президентской предвыборной кампании, несмотря на отсутствие достаточного опыта правительственной деятельности или поддержки сильных партийных организаций.
Президент Бразилии Коллор де Мелло, получивший 30,5 процента голосов в первом туре и 53 процента голосов во втором туре предвыборной кампании 1989 года, оказался в ситуации, когда его свежесозданная Партия национального примирения в результате выборов в конгресс в 1990 году получила в Сенате только пять мест из 81 и 41 из 502 мест в палате депутатов. И наоборот, PMDB, крупнейшая партия Бразилии, кандидат от которой получил только 4,7 процента голосов по результатам первого тура, приобрела 21,7 процента общего числа мест в палате депутатов.
Что касается Перу, то Фухимори, который отставал на три процента от Варгаса Льосы во время первого тура выборов в апреле 1990 года, вырвался вперед во втором туре голосования 10 июня (62,5 процента голосов), но обнаружил, что его партия контролирует только 16,9 процента голосов в нижней палате парламента. Аналогичной была ситуация и для президента Гватемалы Жорже Серрано, поднявшего свой результат с 24 процентов голосов в первом туре до 68 процентов во втором, тогда как его партия получила лишь 15,5 процента из 116 мест в Национальном конгрессе. При этом партия побежденного соперника Серрано, Жорже Карпио, имела более чем в два раза больше кресел в парламенте, чем партия выбранного в результате второго тура президента (5).

Несмотря на такое реальное положение вещей, многие новые президенты, как кажется, после инаугурации очень скоро забывают о том, что не они были "первоначальным выбором" большинства избирателей. Преуспев в достижении своей цели - президентства, они начинают верить в то, что именно они воплощают в себе чаяния всех граждан. "Ловушки" президентской власти могут ослепить даже самых скромных политиков, и они приходят к внутреннему убеждению, что представляют собой нацию в целом в отличие от постоянно недовольных и "фракционерствующих" членов конгресса, которых они рассматривают как представляющих "узкоспециальные интересы".
И в то же время очень немногие президенты обладают тем фиговым листком, с помощью которого они могут защитить свое идеализированное самовосприятие. Если у них нет поддержки парламентского большинства, они вскоре обнаруживают, что бессильны ввести даже самые важные куски законодательства в свою программу. В этой ситуации они вынуждены либо склонять лестью и обещаниями лидеров конгресса к оказанию поддержки, либо пытаться управлять, не обращая внимания на конгресс и пользуясь своими исполнительными документами как главным оружием.
У лидеров оппозиции, как правило, есть несколько стимулов сотрудничать с администрацией. За исключением Уругвая, президенты не могут прибегать к угрозе роспуска конгресса как к средству обеспечения парламентского большинства. Сотрудничество с администрацией может дать оппозиции несколько министерских кресел и других постов в правительстве, а также некоторую возможность влияния на политику. В то же время места в кабинете обычно уходят не к партийным лидерам в конгрессе, которым, как правило, запрещено занимать посты в структурах исполнительной власти, а к лидерам партий вне конгресса, многие из которых являются политическими соперниками вождей парламентских кланов.
В любом случае нельзя сказать, что министерские должности обладают особой привлекательностью, ибо противники президента в конгрессе быстро осознают, что они могут изменить к лучшему и собственную политическую судьбу, и политическую судьбу своих партий, дистанцировавшись от непопулярных должностных лиц, а также и от сомнительной задачи управления обществами, погрязшими в неразрешимых социоэкономических проблемах. В равной степени верно и то, что и популярному президенту вряд ли удастся привлечь их на свою сторону. Поддержка политики президента органами законодательной власти, как правило, служит интересам главы власти исполнительной, а не интересам его временных союзников в парламенте. При отсутствии у президента поддержки парламентского большинства очень рано на сцену вступает перевернутая логика, так как силы оппозиции вскоре осознают, что их собственное политическое будущее легче всего обеспечить путем политического провала конкретного должностного лица.
Безусловно, поскольку ни одна страна в Латинской Америке (за исключением Доминиканской Республики) не позволяет своему президенту баллотироваться на второй срок, слабые главы исполнительной власти, даже если они и имеют большинство в парламенте, вскоре оказываются перед перспективой быть забытыми парламентскими фракциями своей собственной партии, жаждущими увеличить свои шансы на следующих выборах президента. Самые ожесточенные соперники президента внутри его партии часто получают кресла в парламенте, при этом его ближайшие союзники назначаются на министерские посты и занимают должности в кабинете. Президентская форма правления просто не создает сильных стимулов к формированию коалиций и сотрудничеству даже для членов одной и той же партии, находящихся в различных ветвях власти.
Любопытно отметить, что тупиковость президентской формы правления в Латинской Америке в конце концов привела к резкому расширению прерогатив президента и степени использования исполнительных документов, так как уход законодателей от ответственности или необходимости проведения конституционных изменений создал "более сильную" исполнительную власть. Но эта тенденция только усугубила политический конфликт, снизив роль законодательной власти в поисках компромисса и подорвав единственно реальную возможность для формирования коалиций. Естественно, что по мере возрастания произвола в использовании исполнительных документов сотрудничество между партиями и группами в конгрессе становится все более редким явлением, поскольку каждая из партий или групп озабочена в основном проблемой сохранения собственной автономности и перспективами на будущих выборах. Политические кризисы, легко разрешаемые при парламентской форме правления посредством замены премьер-министра, формирования нового функционального большинства или объявления перевыборов, в условиях президентского правления очень легко перерастают в законченный конституционный кризис.
Опыт последних десятилетий в Латинской Америке демонстрирует степень, до которой можно парализовать страну, когда президент теряет политическую поддержку, раскручивая опасную спираль, каждый виток которой еще более ослабляет высшее должностное лицо государства и приводит нацию к еще большей неуправляемости. Президент Аргентины Рауль Альфонсин, пользовавшийся колоссальной поддержкой до вступления в должность в декабре 1984 года, выбрал добровольную отставку в июле 1989 года, за пять месяцев до окончания своего срока правления, потому что он потерял способность управлять страной. В 1985 году президент Боливии Эрнан Силез Суазо пришел к такому же решению, когда партии, первоначально поддерживавшие его в конгрессе, сознательно дистанцировались от него в период социальных волнений и гиперинфляции.
Другие "неудачники" на этом посту, такие, как Алан Гарсиа (Alan Garcia) в Перу, Хосе Сарней (Jose Sarney) в Бразилии и Виницио Серезо (Vinicio Cerezo) в Гватемале, выбрали возможность "волочить свой груз" до конца без контроля над кризисом и оставили своим преемникам практически невыполнимую задачу восстановления порядка. За исключением крайних ситуаций, как в случае Коллора в Бразилии и Карлоса Андреса Переса в Венесуэле, когда президентов обвинили в совершении уголовных преступлений и поставили к позорному столбу, проведя через процедуру импичмента, в рамках президентской формы правления не существует конституционного решения проблемы, как быть с определенно потерпевшим поражение президентом, которому еще предстоят годы существования на этом посту. Импичмент по чисто "политическим" причинам не легитимен. Ущербный президент, который не может быть обвинен в совершении преступления, может существовать годами наподобие старого корпуса корабля, у которого нет ни руля, ни двигателя, но который все же еще не затоплен.
Президентский переворот, совершенный Фухимори в Перу, и попытка Серрано реализовать тот же вариант в Гватемале - яркие иллюстрации конфликта между исполнительной и законодательной ветвями власти. Следуя за прецедентом, созданным президентом Уругвая Габриэлем Террой в 1933 году, Фухимори и Серрано, которые не пожелали или не смогли работать с конгрессом, попытались вместо этого разрубить политический узел неконституционным путем, а именно посредством роспуска всей законодательной ветви власти. "Решение Фухимори" - это сравнительно облегченная версия типичного для Латинской Америки способа "разрешения" политического кризиса - военного переворота, который полностью кончает и с конституцией, и с законодательной властью.
Единственное заслуживающее упоминания недавнее отступление от этой неутешительной модели "многопартийной неуправляемости" в Латинской Америке - администрация президента Чили Патрисио Эйлвина. В этой стране широкая и внутренне прочная многопартийная коалиция разделила между собой посты в кабинете, при этом сохранив партийную дисциплину в Национальном конгрессе. Своим успехом, впрочем, чилийская коалиция во многом обязана историческому опыту общей борьбы за победу над генералом Аугусто Пиночетом на выборах 1988 года вкупе с длительным сохранением последнего на посту главнокомандующего и вследствие этого постоянным страхом восстановления авторитаризма. Трудно поверить, что чилийская многопартийная система будет продолжать работать столь же гладко и в неопределенном будущем, в особенности если учесть конституционные рамки непомерно раздутых президентских полномочий - наследства военного режима.
Сложные общества с многопартийной или усеченной двухпартийной системой должны найти способы обеспечения сотрудничества и формирования правящих коалиций большинства. В своих попытках решить проблему отсутствующего большинства президентские системы должны отбросить тщетные надежды на то, что простой переход к двухпартийной конфигурации политической системы даст президентам необходимую поддержку. Военные правительства в таких разных странах, как Уругвай, Чили и Бразилия, безуспешно пытались трансформировать партийные системы прошлого. Более того, подавляющее большинство академических исследований свидетельствует, что изменить основную конфигурацию партийной системы, которая складывалась на протяжении нескольких поколений, или же создать особый тип партийной системы посредством методов "конституционной инженерии" невероятно сложно. Также верно, что партийные системы живут гораздо дольше, чем конкретные слои общества, которые могли на первом этапе привести к формированию именно этих систем.
Даже в тех случаях, когда партийная система еще полностью не окрепла, возможно, не самым мудрым решением было бы вводить мажоритарную избирательную систему при выборах в органы законодательной власти. Некоторые латиноамериканские страны с двухпартийной системой также приняли пропорциональное представительство в целях гарантировать определенную степень представленности в парламенте основной оппозиционной партии. Страны с двухпартийной системой, такие, как Уругвай, Коста-Рика и Колумбия, в течение девятнадцатого столетия пережили многие гражданские войны, поскольку соперничающие партии боролись за то, чтобы не лишиться ответственных постов и связанных с ними преимуществ. Принятие пропорционального представительства, а также конституционно закрепленного представительства оппозиционных партий в кабинете помогло преодолеть порочные последствия политики, основанной на принципе "победитель получает все", и проложило путь укреплению концепции "лояльной" оппозиции. Тенденция мажоритарной избирательной системы отрицать право меньшинства на представительство обычно создает значительную оппозицию со стороны латиноамериканцев, делая вероятность того, что страны со слабой партийной системой когда-либо выберут эту формулу выборов, крайне низкой.

При сохранении президентской формы правления существует несколько реформ, отчасти нейтрализующих ее слабости. Проведение выборов в законодательные органы власти только в годы президентских выборов обычно уменьшает эрозию блока поддержки, с которой сталкиваются многие президенты при проведении парламентских выборов через год, хотя также и лишает поддерживаемого меньшинством президента возможности проведения кампании за обретение симпатий парламентского большинства. Требование голосовать по списку кандидатов от одной партии и при президентских, и при парламентских выборах, как правило, позволяет обеспечить президентам союзников в парламенте, число которых примерно пропорционально доле полученных президентом голосов, а в условиях двухпартийной системы может помочь президентам получить поддержку парламентского большинства. Введение такой меры тем не менее не решает проблемы поддерживаемых меньшинством президентов в условиях многопартийности. Президентам также можно дать право распускать парламент как минимум один раз на протяжении их срока правления. Роспуск парламента, впрочем, не гарантирует того, что президент получит большинство голосов на новых выборах, так что возможность возникновения еще более серьезного тупика остается в этом случае открытой.
Поскольку выборы второго тура не играют никакой роли в обеспечении поддержки президентов парламентским большинством, реформаторы вправе рассмотреть вопрос о возможности избрания конгрессом президента из числа двух или трех кандидатов с наибольшим количеством голосов в первом туре. На примере Боливии президент, избранный конгрессом, знает и цену, и важность компромисса с политическими противниками и хорошо осведомлен о необходимости сохранения жизнеспособных парламентских коалиций. Несмотря на неудовлетворительный опыт конституционной демократии на протяжении длительного периода, Боливия не так давно стала одним из латиноамериканских государств, где демократия победила, отчасти благодаря тому, что факт избрания президента конгрессом послужил стимулом к формированию дееспособных коалиций большинства. Именно коалиционное правительство правоцентристского Националистического революционного движения (НРД) и правой партии Национального демократического действия (НДД) реализовало в 1985 году увенчавшуюся успехом программу макроэкономической стабилизации, покончившей с ростом гиперинфляции в Боливии. И именно коалиционное правительство НДД и левоцентристского Движения революционных левых (ДРЛ), созданное в результате парламентского соглашения 1989 года, позволило администрации президента Жаме Паз Заморы поддерживать политическую стабильность, одновременно идя по пути решения экономических и социальных проблем.
При избрании президента конгрессом при отсутствии парламентского большинства, победившая более сильная коалиция все же не имеет гарантий существования на протяжении всего срока президентского правления. То, что в Чили до 1973 года второй тур президентских выборов проводился в конгрессе, стало одним из факторов создания христианских демократов и левой группы Народного единства коалиции, которая в 1970 году привела к власти лидера Социалистической партии Сальвадора Альенде. После того, как христианские демократы лишили Альенде своей поддержки, его правительство не пало, но перестало быть жизнеспособным, а сам Альенде попытался реализовать указами отчаянную стратегию управления в условиях интенсивной политической поляризации. Проведенные в 1973 году выборы в органы законодательной власти могли разрубить этот узел, если бы оппозиция получила достаточное для импичмента президента количество мест в конгрессе или же правительство получило бы необходимое число голосов для проведения своей программы через конгресс. В реальности же так или иначе выборы не имели никакого результата, что сделало путч практически неизбежным.
Более развернутый вариант реформы, который привлек большое внимание во всей Латинской Америке, предполагает создание парламентской практики при сохранении президентской формы правления в стиле французской Пятой республики. Во Франции избранный народом президент пользуется значительными полномочиями, но управляет страной совместно с премьер-министром, выдвигаемым Национальным собранием. При этом полупрезидентская форма правления не решает основной проблемы - проблемы правительства меньшинства в условиях многопартийности.
Как показывает опыт Пятой республики, если президент имеет большинство в национальном собрании, политическая система функционирует как сильный президентский режим. Когда президент теряет это большинство, возникают неизбежные трения между ним и премьер-министром, фактическим главой правительства, который подотчетен парламентскому большинству. Франция переживает такое "сожительство" на протяжении недолгого времени существования Пятой республики, и жизнеспособность этого режима в сильной степени зависит от личности президента Франсуа Миттеррана. В латиноамериканском контексте использование французской системы может с легкостью вылиться в схему повторяющихся конституционных конфронтаций и споров о разделении полномочий, что только обострит проблему раздробленности управления. Хуан Дж. Линц напоминает нам, что Веймарская республика в Германии была полупрезидентской системой, где конфликт между исполнительной и законодательной властями внес свой вклад в подрыв уже не очень твердо стоящей на ногах демократии (6).

Итак, проблема состоит в том, как обеспечить стабильность демократии в условиях Латинской Америки. Хотя было бы наивным полагать, что формальные законы и процедуры могут служить панацеей при объяснении политических результатов, правила игры, выбираемые для различных способов институционального устройства, имеют важное значение для определения основных стимулов, управляющих поведением партий и политических деятелей на политической арене. Латинской Америке необходим институциональный контекст, стимулирующий процесс формирования коалиций на основе партий и групп, а также поиск мажоритарного консенсуса, столь важного для обеспечения управляемости политически высокодифференцированным обществом.
Логической возможностью для стран с усеченной или многопартийной системами, где президентам не приходится рассчитывать на создание стабильных коалиций большинства, является переход к парламентской форме правления. Не случайно, что большая часть стабильных демократических государств мира являются парламентарными режимами. Соединенные Штаты представляют собой единственный пример президентской системы, успешно функционирующей на протяжении нескольких поколений.
Приемлемой для Латинской Америки и, безусловно, для Восточной Европы должна оказаться не парламентская форма правления, предполагающая наличие большого количества вариантов "собраний" (assemblee), по типу Третьей или Четвертой республики или послевоенной Италии. Формула парламентского устройства для Латинской Америки должна включать многие черты современной парламентской практики, в том числе конструктивное использование вотумов недоверия, конституционных судов и избирательных механизмов, обеспечивающих истинное представительство в парламенте разнородных партий, а не их раскол или непропорциональное влияние.
Парламентаризм может дать Латинской Америке три явных преимущества. Во-первых, парламентская форма правления может облегчить колоссальные трудности создания широких коалиций при реализации избирательного принципа "победитель получает все" и избежать колебаний в результате второго тура выборов, потенциально способных подорвать саму основу формирования коалиций в будущем. Парламентаризм также может устранить современный латиноамериканский феномен "выплывания на гребне", в результате чего должности получают кандидаты, имеющие доступ к средствам массовой информации, но практически или полностью лишенные организационной основы для формирования правительства.
Во-вторых, парламентская форма правления будет создавать стимул для формирования коалиций большинства, мотивируя принадлежащим к разным партиям членам парламента группироваться вместе для избежания угрозы потерять свои места в случае проведения новых выборов. Вместо того, чтобы создавать резкую границу между партийными лидерами, стремящимися занять пост президента или получить должности в правительстве, и теми лидерами партий, которые намерены работать в законодательных органах власти, парламентарная система будет неявно заставлять своих лидеров выступать за проведение выборов в индивидуальных округах и формировать свои правительства из числа избранных этим путем официальных лиц.
Давая возможность лидерам основных партий перейти в коалиционные кабинеты, парламентарная система обеспечивает стимулы и механизмы, недостающие президентским режимам для создания правительств большинства. Безусловно, высокая скорость ротации министров может оказаться преимуществом в условиях многопартийности, удовлетворяя политические амбиции широкого круга лидеров, а также давая им реальный опыт управления. Типично латиноамериканский феномен партийных лидеров, прикованных к своим креслам в слабых законодательных органах, не способных к сотрудничеству в деле создания истинно мажоритарных коалиций, представляет собой существенный барьер на пути к созданию эффективного демократического правительства.
Спорным было бы утверждать, что парламентская форма правления не будет работать в Латинской Америке вследствие незрелости партийных систем данного региона. Партии и их лидеры могут принять и правила, и стимулы политической игры. Партийная дисциплина - это зависимая переменная, а не константа. Также противоречит логике утверждение о том, что проблемы Латинской Америки острее, чем в европейских странах, что делает неприемлемым использование парламентарных систем. Религиозные, этнические, лингвистические и классовые конфликты в Европе имеют гораздо более обширный характер, чем в Латинской Америке. Такие страны, как Бельгия или Голландия, с гораздо более глубокими и имеющими значительно более сложную природу историческими различиями уже доказали свою способность использовать парламентскую практику для создания относительно эффективных национальных правительств.
В-третьих и в-последних, принятие парламентского режима должно устранить бесперспективное противостояние исполнительной и законодательной ветвей власти, частично являющееся результатом отсутствия поддержки президента в парламенте. В этом случае стране не придется жить в условиях жестко установленного срока президентского правления, который может длиться еще очень долго после потери поддержки большинством. В истории Латинской Америки есть достаточно примеров угрозы в не имеющих поддержки большинства президентских режимах далеко за пределами политически допустимого срока.
Во многих кругах неявно допускается, что все демократические законы и процедуры построены по одной модели независимо от того, где они реализуются, что структурные характеристики репрезентативной власти являются константами и что их реализация приводит к одинаковым результатам во всех сообществах. Эти допущения просто не имеют права на существование. Разнообразны способы формального и неформального политического устройства демократических режимов, равно как и условия, в которых эти режимы функционируют.
Демократическим государствам требуются работающие политические институты, мирным путем справляющиеся с естественными различиями, реализующие нормальную общественную политику. Также необходимы сильные и внутренне единые партии, представляющие интересы граждан в своих вариантах политики.
Демократические правительства должны уметь управлять, что, в свою очередь, определяется наличием единой мажоритарной партии или коалиции партий, обеспечивающих большинство (или по меньшей мере эти правительства должны быть приемлемы для партий). Различные способы институциональной организации общества не являются нейтральными: они могут в большей или меньшей степени соответствовать различным социальным условиям, увеличивая или уменьшая вероятность демократической консолидации и управляемости общества. Что касается Латинской Америки, вопрос о приемлемости политической системы, основанной на доктрине разделения властей, находится еще только в начальной стадии обсуждения.