Пределы властиWinUnixMacDosУПДЕТЦБОЙЕ


ДОСТОИНСТВА ПАРЛАМЕНТАРИЗМА

Хуан Дж. Линц


Критические комментарии профессора Горовица (Horowitz) и профессора Липсета (Lipset) по поводу моего эссе побуждают меня продолжить дискуссию о достоинствах различных форм политической демократии. Эта дискуссия наиболее своевременна, поскольку общий спор о преимуществах демократии перед иными формами правления, по всей видимости, сходит на нет. Мое эссе, являющееся сокращенным вариантом гораздо более значительного исследования, над которым я все еще продолжаю работу, имело целью подтолкнуть к дальнейшему анализу этой проблемы (1). Горовиц и Липсет, которые подняли гораздо больше вопросов, чем мы в состоянии ответить, учитывая современный уровень наших знаний о функционировании демократии, подтвердили необходимость дополнительных исследований и размышлений.
Во избежание недопонимания, я должен подчеркнуть, что я отнюдь не утверждал, что любая парламентская система ipso facto способна лучше обеспечить демократическую стабильность, чем любая президентская система. Не утверждал я и того, что любой парламентский режим может принимать лучшие политические решения, чем любое президентское правительство, что было бы еще труднее доказать. Несомненно, существуют плохие формы обоих этих типов правления. В своем эссе я не обсуждал возможные новые формы президентского правления, я ограничился анализом существующих демократических президентских систем, за исключением подробного рассмотрения системы США, которую считаю совершенно исключительной (2). Я не думаю, что я сконструировал некую "абстрактную" версию президентского правления; мой анализ основан на тщательном изучении многих значительных систем президентской власти, хотя я не рассматривал нигерийский и ланкийский варианты президентского правления, которые так искусно анализирует профессор Горовиц. Но в моем эссе (как и в комментариях Горовица) отсутствует рассмотрение и многих возможных разновидностей парламентаризма и сложных проблем, касающихся полупрезидентских или полупарламентских систем правления с двойными исполнительными органами, каковые заслуживают отдельного анализа.
Я согласен с профессором Горовицем, что изучение демократических режимов не может быть отделено от анализа избирательных систем, и признаю, что мой анализ не охватывает все возможные системы президентских выборов. Нигерийская система представляет собой уникальный вариант, который может быть применим в федеральных государствах, особенно многоэтнических, но я сильно сомневаюсь, что она оправдана в более однородных государствах, даже в федеральных странах Латинской Америки. В своем анализе я уделил особое внимание двум наиболее общепринятым методам проведения выборов: системе абсолютного большинства (мажоритарной) и системе относительного большинства с дополнительным туром голосования для двух кандидатов, получивших большинство голосов. Я опускаю те случаи, когда коллегия выборщиков может принимать решение вне зависимости от исхода всеобщего голосования, как, например, в Боливии. Боливийский конгресс выбирает одного из кандидатов на пост президента независимо от числа голосов, набранных ими на всеобщих выборах. Данная практика, несомненно, не способствовала ни политической стабильности, ни подотчетности власти в этой стране. Я также не касался практики одновременных прямых выборов на несколько исполнительных постов или выборов президента и вице-президента, представляющих различные избирательные округа (например, греков- и турок-киприотов). Я говорю лишь о том, насколько вероятен тот или иной вариант политической жизни при наиболее часто встречающихся типах президентского правления, но не пытаюсь дать исчерпывающий анализ всех типов исполнительной власти, избираемой напрямую. Существует вероятность того, что упомянутые варианты могут усилить нестабильность или трудности в осуществлении исполнительной президентской власти.
Я говорю о "вероятности", чтобы подчеркнуть, что не всякая система президентского правления обязательно приводит к этим последствиям или заканчивается крахом самой демократии. Наоборот, как показывает опыт последнего времени, даже довольно несовершенные демократические режимы имеют хорошие шансы на выживание по той простой причине, что глваные действующие лица находят недемократические альтернативы еще менее приемлемыми.
Горовиц указывает, что мажоритарность, подразумеваемая президентской властью,- подход, при котором, как я подчеркнул, "победитель получает все", может проявляться и в тех парламентских системах, где выборы проводятся в одномандатных округах по принципу относительного большинства; в особенности при двухпартийных системах, которые столь часто сопутствуют парламентскому правлению вестминстерского образца. В резко поляризованном или расколотом на несколько противостоящих друг другу частей обществе наличие многопартийной системы с пропорциональным представительством может способствовать созданию альтернативных коалиций (как, например, в Бельгии) и таким образом предотвращать опасные тупиковые исходы голосования. Что касается парламентских систем с избирательными системами, основанными на принципе относительного большинства, госпожа Тэтчер, безусловно, является первой среди неравных, как и президент, и, возможно, обладает большей властью, чем глава исполнительной власти в США. Разумеется, парламентские демократии, в которых одна партия, обладающая жесткой дисциплиной, завоевывает абсолютное большинство мест, оказываются в положении, близком к тому, когда "победитель получает все". Но такая ситуация не является наиболее часто встречающейся в парламентских системах, особенно тех, которые основаны на пропорциональном представительстве. Фактически Горовиц имеет в виду, что мне следует распространить мою озабоченность о стиле политической жизни, характерном для президентского правления, на парламентские системы с премьер-министрами, пользующимися поддержкой абсолютного большинства, а также что я, возможно, несколько предрасположен в пользу стабильного коалиционного правления. Я должен еще раз заявить, что анализирую идеальные типы, которые не могут вобрать в себя все возможные разновидности политических систем. Фактически, я имею дело лишь с более часто встречающимися тенденциями внутри этих идеальных типов. Тем не менее, хотя фактическое положение сильного премьер-министра типа госпожи Тэтчер сравнимо с положением президента, пользующегося поддержкой большинства законодателей, с юридической точки зрения отличие между ними все же значительно. Если бы, например, госпожа Тэтчер начала действовать нерешительно или превратилась по какой-либо иной причине в помеху, консервативное большинство палаты общин могло бы убрать ее с поста премьер-министра без какого-либо конституционного кризиса. Не было бы никакой необходимости продолжать бесполезно держать ее на посту, как бывшего аргентинского президента Рауля Альфонсина или президента Перу Алана Гарсиа.
Парламентские выборы могут объявляться не только для того, чтобы воспользоваться популярностью, но и тогда, когда отсутствие сплоченности внутри парламентского большинства затрудняет управление страной. Именно это произошло в 1982 году в Испании, когда роспуск парламента премьер-министром Леопольдо Кальво Сотело позволил Фелипе Гонсалесу прийти к власти во главе социалистического большинства. Более того, в тех случаях, когда парламентское большинство сохраняется, но премьер-министр теряет доверие или исчерпывает себя (как испанский премьер Адольфо Суарес в 1981 году), он может подать в отставку, не ожидая, пока закончатся его полномочия или произойдет переворот.
Тот факт, что в ходе президентских выборов "униперсональный" (по выражению Аренда Лийпхарта (Arend Lijphart)) глава исполнительной власти "получает все", не исключает возможности существования слабых президентов в частности и слабой президентской власти вообще, несмотря на то, что Горовиц пытается убедить в обратном. То "все", что достается победителю, не обязательно включает в себя эффективную власть, особенно если отсутствует поддержка со стороны конгресса. Верность этого утверждения увеличивается вдвое, если с приближением следующих выборов тает поддержка среди населения. Президент, который приходит к власти в результате плебисцита или популистской кампании, часто обнаруживает, что власть, которой он располагает, абсолютно недостаточна для того, чтобы оправдать ожидания, которые он породил. Постоянные попытки президентов получить дополнительные полномочия или прибегнуть к мерам чрезвычайного правления отражают этот факт.
Горовиц уклоняется от рассмотрения такой важной проблемы, как соперничество между президентами и законодательными собраниями в претензиях на легитимность и, как следствие, вероятность конфликта между двумя властями. Президенты, несомненно, иногда выходят победителями в подобных конфликтах, но я анализирую институты, а не то, как тот или иной деятель проявляет себя в тех или иных обстоятельствах. Горовиц может ответить на это, что конфликты между законодательной и исполнительной властями не являются неизбежными при президентской демократии. Возможно, и так, но эти конфликты, безусловно, вероятны. Хотя эти конфликты не привели к краху демократии в США, следует вспомнить, что на протяжении большей части американской истории та партия, которая контролировала президентский пост, также контролировала и обе палаты конгресса. В последнее же время отсутствие этого приводит к политическому тупику и взаимным обвинениям. Кроме того, США, в силу наличия демократии, закрепленной в многочисленных государственных институтах, гораздо более приспособлены к преодолению этих трудностей президентского правления, чем многие новые или слабые демократии развивающегося мира.
Горовиц допускает сознательное преувеличение при рассмотрении моих аргументов, игнорируя то, что мой анализ, в силу необходимости, имел ограниченный характер. Я лишь пытался дать оценку имеющимся данным и определить степень вероятности тех или иных событий; я никогда не поставил бы себя в нелепое положение человека, претендующего на уверенность в вопросах, которые еще не до конца поняты.


Разновидности президентской власти

Горовиц утверждает далее, что я очень сильно сузил область анализа, ограничив ее в основном примерами из латиноамериканской действительности. Я не проводил количественный анализ, но президентские системы Латинской Америки, Филиппин и Южной Кореи (которые я также имел в виду) охватывают практически все чисто президентские режимы мира; единственными исключениями являются США, Нигерия и Шри-Ланка. Горовиц основывает большую часть своей аргументации на примере последних двух стран (3). Я не ограничивал область своих обобщений Латинской Америкой, поскольку я считаю, что они во многом применимы также к Филиппинам и Южной Корее. В результате южнокорейских президентских выборов 1987 года, например, Ро Дэ У, представлявший Демократическую партию справедливости, победил, получив 36,6 процента голосов - то есть, примерно столько же (34,7%), сколько получил в 1977 году на испанских выборах Христианско-демократический союз Адольфо Суареса. Победа Ро Дэ У привела к поражению лидеров оппозиции Ким Ен Сама и Ким Дэ Чжуна, которые ранее настаивали на проведении прямых президентских выборов и получили на них в сумме 55 процентов голосов.
Что касается Африки, то пристальное внимание к постколониальному периоду истории этого континента не подтверждает заявление Горовица о том, что "здесь главным виновником, несомненно, были парламентские системы". В Африке мы имеем дело с поражением не просто парламентаризма, а, скорее, демократических институтов в целом, чуждых и не имеющих глубоких корней в этих странах. Несомненно, британская вестминстерская модель имеет определенные черты, позволяющие "победителю получать все", но эти черты были еще более выраженными при президентском правлении. В действительности, возникновение авторитарных режимов в таких странах, как Гана, Уганда и Сенегал совпало и было подкреплено "конституционным переходом от парламентской к президентской системе, с чрезмерной концентрацией власти у президента и заметным уменьшением полномочий законодательной власти" (4).
Горовиц критикует меня за мои механистические и даже карикатурные воззрения на президентскую власть. Несомненно, моей главной задачей было проанализировать механизм функционирования президентских систем, но я полагаю, что мои комментарии в отношении стиля политической жизни в президентских странах, реакции избирателей в ходе президентских выборов, характера взаимоотношений между политическими лидерами в президентских системах и т.д. подняли мое эссе намного выше чисто механистического уровня. Я могу грешить карикатурностью, но многие наблюдатели за латиноамериканской политической жизнью считают мои характеристики событий в этих странах достаточно точными.
Третье обвинение Горовица - в том, что я не проанализировал все возможные системы избрания президента - довольно справедливо, хотя наиболее часто встречающиеся были мною охвачены (за исключением тех, которые он описывает). Что касается его четвертого утверждения относительно функций, выполняемых отдельно избранным президентом в разделенном обществе, я признаю, что при определенных, очень специфических обстоятельствах (как те, которые существовали в Нигерии и, возможно, Шри-Ланке) президент действительно в состоянии способствовать политическому консенсусу. Есть, однако, примеры противоположного плана, например Кипр и Ливан (еще две президентские системы, которые следует упомянуть), а они демонстрируют, что президентская власть неспособна преодолеть противоречия определенного характера. Более того, учитывая крах Второй Нигерийской Республики и осуществляемый в настоящее время переход от военного правления к президентской Третьей Республике, окончательный вердикт в отношении нигерийского президентского правления еще не вынесен. То же можно сказать и о Шри-Ланке, где продолжает бушевать этническое насилие, а вырождение демократических институтов и свобод еще предстоит повернуть вспять. Политические проблемы, стоящие перед многонациональными государствами при любой системе правления (демократической или авторитарной, скажем), настолько сложны, что я не смогу их рассмотреть в рамках короткого эссе. Горовиц утверждает, что президентская избирательная система, способствующая стремлению к поиску широко распределенной поддержки (подобно существующей в Нигерии) может устранить принцип, согласно которому "победитель получает все", преобладающий в большинстве систем президентского правления, в особенности там, где отсутствуют четкое разделение властей, подлинный федерализм и сильная судебная власть. Я не сомневаюсь, что если от каждого кандидата на пост президента потребовать получения не менее 25 процентов голосов по крайней мере в двух третях штатов, мы сможем иметь президента, пользующегося широкой поддержкой среди различных этнических групп и на различных территориях, что, таким образом, уменьшит поляризацию по этническому принципу. И все-таки ни одно из этих условий не смогло в значительной степени смягчить ту характерную черту президентской системы Нигерии, в соответствии с которой "победитель получает все". Эта система дважды давала партии меньшинства исключительное право на формирование исполнительной власти и способствовала подрыву демократии путем многочисленных махинаций на президентских выборах 1983 года. Такая система может также вызвать неожиданные неприятные последствия и закончиться избранием слабого компромиссного кандидата. Возможно, я сделал слишком широкие обобщения на основе проанализированных мною примеров, но мне кажется, что было бы еще хуже делать противоположные обобщения, исходя из весьма необычных процедур. Я до сих пор не понимаю, каким образом президент Шри-Ланки сможет принимать те непопулярные решения, которые, как предполагается, он должен быть способным принимать (в силу того, что при подсчете голосов объединяются второе и последующие предпочтения), - несмотря на враждебно настроенное законодательное большинство.
Гораздо более широкие исследования необходимы для изучения состава и стабильности кабинетов при президентском правлении. Прочное положение президента на его посту в течение всего фиксированного срока полномочий не означает, что его кабинет защищен от перестановок. В парламентских системах,- даже тех, для которых характерны нестабильные правительства,- члены кабинета обычно могут набирать значительный опыт. Премьер-министрами обычно назначаются лица, которые уже занимали ранее правительственные посты, и система в целом извлекает благо из аккумулированного политического и административного опыта исполнительных министров. В большинстве президентских систем этот опыт утрачивается со сменой президентов, поскольку каждый новый глава исполнительной власти, вероятней всего, станет подбирать тех людей, которым он лично доверяет. Кроме того, поскольку президент и его кабинет не нуждаются в абсолютном доверии конгресса или представленных в нем партий, он может выбирать советников и министров извне политических кругов и, как это, по-видимому, делали бразильские президенты, не обязательно даже из своих партий, а иногда и из тех, которые выступали против его избрания на этот пост. Также решения могут казаться превосходными и иногда срабатывают, но они ослабляют партии, поскольку поощряют фракционность и покровительство. Как президента, который не подлежит переизбранию, трудно заставить отчитаться за свою деятельность, так и президент, формирующий кабинет на основе систематического отказа от представителей поддерживающих его партий, создает трудности для избирателей, которые хотели бы потребовать отчета от партий в ходе следующих выборов. В своем анализе я в основном рассматривал многопартийные, а не двухпартийные системы, но даже при двухпартийной системе не ясно, кого избиратели должны будут винить: партию самого президента или партию оппозиции, располагающую большинством в конгрессе, мешая его деятельности, которая иначе, в противном случае, как утверждают, была бы успешной.


Проблема разделенного правления

Джованни Сартори (Giovanni Sartori) на основании своих американских наблюдений утверждает, что при нарушении принципа неразделенного согласного большинства (совпадения президентского и законодательного большинства) и ассоциативных процедур (в особенности взаимодействия между партиями по внешнеполитическим вопросам) возникает антагонизм между двумя институтами власти, каждый из которых полагает, что его собственные интересы предвыборной борьбы требуют поражения другого института. Сотрудничество конгресса, контролируемого демократами, с республиканской администрацией означает содействие приходу к власти очередных президентов-республиканцев. И наоборот, президент, чья партия имеет меньшинство в конгрессе, будет пытаться восстановить неразделенное правление, действуя против конгресса. Короче говоря, он будет играть в игру под названием "перекладывание вины". Таким образом, вопрос о том, обеспечивает ли президентская власть эффективное управление, когда речь идет о ее наиболее почитаемом воплощении, заслуживает решительного отрицательного ответа. Американская система функционирует, или функционировала, несмотря на президентскую конституцию США, а не благодаря ей. Для того, чтобы она продолжала функционировать, она нуждается в наличии трех деблокирующих факторов: гибкость или отсутствие идеологической жесткости; слабые, не имеющие жесткой дисциплины партии; общественные кормушки и политика, ориентированная на местные нужды (5).
Эти аргументы перевешивают суждение о том, что, поскольку США представляют собой одновременно успешное демократическое государство и президентский режим, у других президентских систем также есть хорошие шансы на то, чтобы иметь аналогичный успех. Я не могу здесь подробно останавливаться на этом вопросе и рекомендую проделанное Фредом Риггсом великолепное исследование уникальности американской политической системы - системы, в которой президентское правление является лишь одной из составных частей (6). Вопросы стабильности демократической системы и качества ее функционирования следует рассматривать по отдельности. Не все президентские режимы нестабильны и не все они слабы несмотря на свою очевидную силу. Многие из них, однако, оказались нестабильными и довольно слабыми, хотя я отнюдь не стал бы исключать возможность существования стабильной и сильной системы президентского правления в случае, когда президент пользуется поддержкой как избирателей, так и законодательного большинства. Такая комбинация, однако, редко встречается в существующих президентских системах и в любом случае не может считаться позитивным явлением: популярный президент, имеющий за собой поддержку дисциплинированной партии, может разрушить конституционную структуру сдерживающих и уравновешивающих механизмов, что сведет на нет основное преимущество президентской власти. И без того, как показал Майкл Коппедж в своем великолепном исследовании президентской системы Венесуэлы, запрет на переизбрание президента мешает его способности управлять страной на протяжении заключительной части срока президентских полномочий (7).
Я благодарен профессору Горовицу за его комментарии, особенно касающиеся необычных систем, существующих в Нигерии и Шри-Ланке. Как я говорил еще в самом начале, нам необходимы более систематические сопоставления и дополнительные исследования в отношении конкретных примеров президентского правления (этот вопрос в значительной степени забыт исследователями), прежде чем мы сможем сделать окончательный вывод. Ни одно из существующих исследований не опровергает мое основное утверждение, а именно: определенные структурные изъяны, изначально заложенные в системе президентской власти, делают вероятным то, что многим президентским системам придется столкнуться с серьезными проблемами, аналогичными тем, которые некоторым парламентским системам уже удалось успешно преодолеть. После того, как я сделал все необходимые оговорки, мой вывод можно переформулировать следующим образом: определенные парламентские системы обладают большей способностью урегулировать определенные запутанные проблемы многопартийной политики, чем большинство систем, основанных на президентском правлении. Несмотря на некоторые оговорки с моей стороны, я все же очень хочу, чтобы мы избежали ошибки, предпочитая сравнительному анализу простую оценку тех или иных политических систем, рассматриваемых изолированно друг от друга. Проводя сравнительный анализ, приходится довольствоваться вероятностями вместо несомненных фактов, а поэтому его результаты всегда могут быть подвергнуты сомнению. Тем не менее необходимость в таком анализе несомненна.


Значение институтов

Профессор Липсет в своих комментариях правомерно подчеркивает воздействие экономических, социальных, исторических и культурных факторов на судьбу демократии во многих странах прошлого, настоящего и будущего. Эти факторы действуют более или менее независимо от политических институтов. Как отмечает Липсет, культуру трудно, а может, и вообще невозможно изменить. Историческое наследство никогда не исчезает полностью, а социально-экономические преобразования не могут быть осуществлены по приказу, поэтому нам остается искать те политические институты, которые лучше всего будут соответствовать условиям в той или иной стране. Это скромная, но достойная задача. Президентское, парламентское правление или своего рода гибрид этих двух систем; централизм или федерализм; проведение выборов в один или два тура - в любом случае вопрос стоит один и тот же: какой комплекс законов и институтов способен направить противоречивые интересы того или иного общества в мирное и демократическое русло? Именно в решение этого вопроса я и хочу внести свой вклад.
Проведенное Липсетом на высоком профессиональном уровне сопоставление США и Канады подтверждает, что даже в том случае, когда два общества сравнительно похожи между собой, различия в типе демократического правления все же проявляют себя. Его замечание о том, что премьер-министры, имеющие за собой прочное большинство (не обязательно однопартийное), могут обладать большей властью, чем президенты, косвенным образом подтверждает мою аргументацию. Вызывают интерес и утверждения Липсета о том, что при президентском правлении группы интересов и местные интересы имеют больший вес; если эти утверждения будут доказаны, они будут лить воду на мельницу тех, кто критикует возмутительную систему покровительства, пропитывающую президентские государства типа Филиппин и Бразилии. Липсет также отмечает слабость как партий, так и президентов, опирающихся на их поддержку. Подтвердят ли дополнительные исследования мое предположение о том, что президентское правление способствует ослаблению партий и утрате ими чувства ответственности? Заставит ли парламентская система партии изменить свое поведение?


ПРИМЕЧАНИЯ

1. См. Oscar Godoy Arcaya, ed., Hacia una democracia moderna: La opcion parlamentaria (К современной демократии: парламентский вариант, под ред. Оскара Годой Аркайя), Santiago: Ediciones Universidad Catolica de Chile, 1990, - здесь опубликован испаноязычный вариант моей более крупной работы, наряду с работами Аренда Лийпхарта (Arend Lijphart) и Артуро Валенсуэлы (Arturo Valenzuela). Я рассчитываю опубликовать ее в качестве вступительного эссе к книге, которую я буду редактировать совместно с Артуро Валенсуэлой. В книгу войдут исследования по отдельным странам, подготовленные различными авторами, и теоретические исследования Лийпхарта и Джованни Сартори, которые не только частично подтверждают мои аргументы, но и противоречат некоторым из моих утверждений.
Вернуться

2. Fred W. Riggs, Выживание президентского правления в Америке: параконституционные процедуры (International Political Science Review, 9, (October 1988): 247-78.
Вернуться

3. Горовиц также ссылается на Колумбию как более успешный пример президентского правления, однако переход этой страны к президентской демократии и ее сохранение на раннем этапе стали возможны лишь после принятия в 1958 году документа "Concordancia", в соответствии с которым две главные партии договорились приостановить соперничество на президентских выборах взамен на чередование у власти. Хотя это способствовало стабилизации в стране после периода гражданской войны и диктатуры, вряд ли это можно рассматривать в качестве модели демократической политики или способа делать правительство подотчетным перед избирателями. Было бы чересчур мягким назвать это просто "отклонением".
Вернуться

4. Larry Diamond, "Введение: корни поражения, зерна надежды", в "Democracy in Developing Countries", vol. 2, "Africa", под ред. Ларри Даймонда (Larry Diamond), Хуана Дж. Линца (Juan J. Linz) и Сеймура Мартина Липсета (Seymour Martin Lipset) (Boulder, Colo.: Lynne Rienner, 1988), 3.
Вернуться

5. Giovanni Sartori "Ни президентское, ни парламентское правление" (неопубликованное выступление в Джорджтаунском университете, май 1989).
Вернуться

6. Riggs, op.cit.
Вернуться

7. Michael Coppedge "Венесуэла: демократическая, несмотря на президентское правление" (неопубликованное выступление в Джорджтаунском университете, май 1989).
Вернуться


В начало страницы
© Печатное издание - "Век ХХ и мир", 1994. © Электронная публикация - Русский Журнал, 1997

Антологии. Пределы власти. #2-3. Президенты и парламенты.
Хуан Дж. Линц. Достоинства парламентаризма.
http://old.russ.ru/antolog/predely/2-3/dem26.htm