АЛЬТЕРНАТИВЫ
Владимир Каганский
Ломать - не строить
Диалог радикала и охранителя над проектом Конституции РСФСР
Радикал. Нынешнее административное деление СССР - костяк тоталитаризма и главный оплот союзной власти. Более того, оно - сама структура ее.
Все в нашей жизни привязано к административной сети. На границе областей царит запустение, нищета и конфликты, тогда как центры перегружены чиновниками и промышленностью. Если где искать нашу "мафию", то она - местные партийно-советско-хозяйственные кланы. Вот они, бастионы тоталитаризма, неуязвимые сверху! Даже если в центре победят демократы, власть на местах сможет полностью блокировать их решения.
Охранитель. Да, все так. Можно и усилить резкость характеристики. Единообразие и пространственное совмещение властей препятствует их конституционному разделению. Административный каркас корежит территорию как хочет, жизнь загнана в чуждые ей ячейки. Да и как быть экономической свободе, когда реально обмен ресурсами замыкается либо на государство, либо на районно-городские микроимперии?
Радикал. Итак, ясно, что такую структуру нельзя больше терпеть. Административное деление надо изменить таким образом, чтобы новые единицы приблизились к жизни, отвечали реальным интересам общностей населения. В этих-то единицах сама собою пойдет и демократизация; в новой системе отомрет реликтовая структура райкомов и прочая мерзость. Вот, например, в городах энергично действуют советы самоуправления - нарождается новая единица!
Охранитель. Советы самоуправления не имеют денег и ответственности за свои действия практически не несут. Кстати, в районах, где победили демократы, такие структуры не возникли вовсе. Зачем активным людям еще что-то, когда они избраны в райсовет?
Но это частность. Факт же таков, что реальные единицы активности в подавляющем большинстве случаев укладываются в административные. единицы (если не считать этнических зон). Как ни грустно это признавать, но реальные общности сформировались как "социалистические территориальные коллективы" именно в нынешних административных рамках. И вообще, кто сказал, что пожелания жителей должны рассматриваться как основа решения: нравится район - сохранить, не нравится - переделать?
Радикал. Мы как демократы строим новое общество, и административное деление - его основа - должно опираться на волю населения.
Охранитель. Я реалист, а, глядя на вас, становлюсь скептиком. Административное деление - "основа" только в тоталитарном государстве, а не в демократическом и вообще правовом обществе. Ваше неразличение общества и государства настораживает. Населению должно быть безразлично всякое административное деление; его жизнь не должна от этого зависеть. Зато и административное деление не может зависеть от сиюминутной прихоти населения - оно не флюгер.
Закон должен быть долгим и сложным в принятии. Сегодня население мечется от кумира к кумиру и требует того, чего нет - еды, хороших заработков, порядка, суровых законов, смертной казни... Считать это его политической волей и всякий раз узаконивать?
Радикал. Это частности! Население ищет новой жизни, а она невозможна в прогнивших рамках преступной власти. Не ее ли вы защищаете?
Охранитель. Я защищаю не власть, а реальности. Вы же путаете существующее с идеалом. У нас нельзя свергнуть власть без саморазрушения общества. Общество срослось со структурами власти, которая - худо-бедно - все еще выполняет функции жизнеобеспечения. Да, в идеале такого быть не должно, - но здесь и теперь это так. Нравится это или нет, но именно местные партийно-советские органы до сих пор гарантируют человеку определенный уровень выживания. Люди из нового Моссовета мне как люди ближе прежних бонз, но ведь они не справляются, и только усугубляют хаос одновременно с беззаконием. Введение "визиток" - паспортов покупателя - еще более противоправно, чем прописка. У городских властей нет прав менять конституционные принципы; кроме того, эти меры оказались бездейственны и вредны.
Радикал. Моссовет оказался в кольце недемократических территорий и блокирован центральной властью. Без слома этих структур не обойтись.
Охранитель. Всякая революция начинает ломки с календаря и административных границ, а затем ломка становится самоцелью в борьбе за власть. Отдельного от других структур административно-территориального деления у нас нет; советская власть есть совмещение функций властно-карательных и фискальных с функциями жизнеобеспечения, распределения, коммунального хозяйства. Глупо ломать монету, когда не нравится одна ее сторона.
Радикал. Итак, вы враг перемен?..
Охранитель: Я за реальность. А в ней идут серьезные процессы изменений - странные, интересные и безумно противоречивые. Я за изменения лишь потому, что они неизбежны, - современное состояние противоречиво, и этим - неустойчиво. Изменения нужны, чтобы разрешить некоторые из этих противоречий. А вот на чем успокоится сердце...
Однако ратовать за повышение нестабильности - даже как наблюдатель - я не могу. Позиции наблюдателя и обывателя отчасти совпадают: обыватель живет в реальности, а наблюдатель ее изучает.
Радикал. В таком "академизме" есть что-то чудовищное. В стране диктатура, в армии дедовщина и заговоры, голод надвигается, преступники не покараны. Надо же что-то делать! Пора ломать и перестраивать эти структуры.
Охранитель. Путем ломки ничего не построишь. А перекройка структур, в которые вживлена деятельность людей, означает насилие над этими людьми и прямую угрозу их существованию.
Радикал. Ничего - в новых единицах разовьется хозяйственная жизнь, сформируется муниципальная полиция, коммерческая активность насытит рынок. Только бы стряхнуть эту страшную машину, только бы отделаться от нее! Привлечение новых энергичных людей сразу даст значительный эффект.
Не забывайте о том, что нам предстоит приватизация и муниципализация огромного имущества, земли. Разве можно доверить это старым органам власти, которые таким образом захватят себе огромный кусок пирога?
Охранитель. Уже. Уже захватили...
Радикал. А запущенные школы? А нищая культура? А махинации при наборе в армию, при регистрации кооперативов? Вот для чего нам и нужны новые единицы административного деления, новые администраторы. Новое вино не вольешь в старые мехи.
Охранитель. Вина уж нет - вливать нечего.
Менять одну вещь на другую имеет смысл только тогда, когда в процессе замены можно временно обойтись без этой самой вещи. Или иначе говоря, стоит переходить из положения А в положение Б, когда цена Б заведомо ниже цены перехода? Хотя нынешнее административное деление никуда негодно, мы не можем без него обойтись ни мгновения; а вот цена перехода огромна.
Причем я говорю равно о финансовой, материальной цене и социальной. Переделить страну - в условиях, когда ожесточение столь велико, что сотни людей погибают только в очередях?.. Я утверждаю следующее: независимо от того, насколько омерзительно нынешнее деление и насколько более великолепное вы построите, - цена перехода все-таки слишком велика!
Не говоря уже о таких "мелочах", как разработка полной правовой регламентации самого перехода - передачи полномочий, средств, банковских счетов, земель с баланса и т.п. Легко предвидеть страшные катаклизмы. Ведь у нас 3 тысячи районов, в них 50 тысяч сельсоветов. И на каждом втором переделе будет бунт с человеческими жертвами.
Что же касается опасения, что значительная часть национального богатства перейдет (уже перешла!) к функционерам, - то этого ведь без гражданской войны никак не предотвратить. Да и есть ли лучший способ помочь им нагреть руки, чем затеять новую перестройку страны? В этом процессе как раз и образуется новый партийно-финансовый монстр или что-нибудь похуже.
Радикал. Это действительно будет трудно. Но нет речи о том, чтобы все делать сразу. Сначала - там, где население готово и органы власти демократически настроены. Где-то - подготовка. А где-то и вовсе нет пока нужды ничего трогать. Кроме того, в проекте новой Конституции РСФСР административно-территориальное деление отводится в ведение субъектов федерации.
Охранитель. Существующее законодательство не было рассчитано на применение, оно выполняло функцию (важность которой недооценивать тоже нельзя) декларативно-декоративную. Во-вторых, демократы, стремясь принять Конституцию РСФСР, уже тем самым готовятся законсервировать существующее республиканское деление.
Может быть, вам странно это слышать, но границы единиц административного деления несут ровно такой же смысл, как и, скажем, наступление юридической правоспособности в 18 лет.
Как реформатор вы стремитесь реализовывать все то, что можно реализовать, - и это логично. Однако, реализуя свои идеи не в их внутренней связи, а по мере возможности, то есть по отдельности, вы рвете связи естественные. Вы полагаете, что единицы административно - территориального деления противоречат жизни, сложившимся связям, противоречат и будущим желаемым функциям. Но даже там, где это так, далеко не все противоречия надо стремиться устранить.
Опасней всего ваша уверенность, что изменение административно-территориального деления означает просто перекройку его единиц. Но вообще административно-территориальное деление - это отнюдь не нарезка территорий.
Радикал. Мы говорим о слишком важном, чтобы спорить о семантике. Да, определенное противоречие есть, но оно больше кажущееся. Области могут менять административное деление в своих пределах, а вот границы друг с другом - только с согласия Верховного Совета РСФСР (по обсуждаемой Конституции). То есть области могут договориться друг с другом как о передаче территории, так и о формировании объединений. Они, кстати, наметились и оформляются. Но без изменения границ нет и реформы административно-территориального деления. А вот что такое административно-териториальное деление, если не нарезка территории, я просто не понимаю.
Охранитель. Наш предмет слишком важен, чтоб не уточнять семантику. Административно-территориальное деление - гражданское общество, развернутое в пространстве, система всех трех его властей. Законодательной отвечают избирательные округа, исполнительной - районы исполнительной власти, они могут быть как общими, так и специальными, например, школьные и пожарные округа. Судебной власти отвечают судебные округа и судебные центры.
Принцип разделения властей означает именно размежевание этих властей в пространстве! В узком же смысле, "административно-территориальное деление" - это система районов, в которых функционирует одна власть - исполнительная.
Всякая единица административно-территориального деления основана на воле граждан в момент становления государства, и в этом смысле, в принципе, "вечна". Согласия всех жителей на упразднение своей административной единицы в случае ее присоединения - недостаточно. В США территории графств входят в штаты, но власти штатов не командуют властями графств - утех и других конституционно разные полномочия (и обеспечивающие их реализацию финансовые средства). Человеку, который в США обсуждал бы проблему "передачи графства в соседний штат", просто посоветовали бы обратиться к психоаналитику.
Итак, административно-территориальное деление - это распределение полномочий между разными органами власти, а распределение территорий - его следствие. У органа власти могут быть полномочия, но не обязательно есть территория.
Радикал. Мало ли что бывает в США и Швейцарии. У нас же хватает реальных проблем. Жизненные интересы слома партократической машины и нормального управления важнее буквоедства, а тонкости будем изучать по ходу.
Охранитель. Вернемся к нашим административным единицам без территории. Почему их нет на Западе - не знаю. Но у нас они есть - это сельсоветы, в которые по определению их полномочий входят только сельские населенные пункты. Территории у них нет, и нет поэтому никаких границ. То есть земля им не подчинена, а находится в ведении колхозов, совхозов, Гослесфонда и т. д. Поэтому-то главной потенциально взрывной проблемой сейчас является, на мой взгляд, проблема сельсоветов, их статуса. Это случай, когда вопрос может быть решен силовым порядком.
Радикал. Но ведь реально землей владеют и правят колхозы, совхозы... Их мы просто распустим, а границы сельсоветов очертим заново. Была же раньше община, волость...
Охранитель. У сельсовета нет полномочий относительно земли, а только относительно территории, занимаемой самими населенными пунктами, - и потому он слаб и беден. Сейчас соответствующие полномочия сосредоточены на районном уровне. А сравнение с волостью не проходит. Она была именно территориальной единицей, обладала широкими полномочиями даже в советское время: имела суд, осуществляла полицейские функции, контролировала перераспределение земли внутри общин и т. п.
Радикал. Ну, вот мы и вернем сельсовету полномочия волости, проведем его границы и на уровне сельсоветов отдадим всю землю крестьянам.
Охранитель. Тут приходится отчасти с вами согласиться. С сельсоветом надо что-то делать, и может быть, превращать его в полноценную единицу. Это неизбежно потому, что начавшийся распад колхозов угрожает системе жизнеобеспечения в сельской местности. Но проблема приватизации земли в том, что каждый уровень административно-территориального деления должен иметь территории либо ему принадлежащие (находящиеся в собственности), либо ему подконтрольные! Де-факто это и имеет место: сельсоветы распоряжаются территорией сельских населенных пунктов, районы (райкомы компартии) - сельскохозяйственными угодьями и т. д. Много земли и в непосредственном распоряжении центральной власти. Вот здесь-то я вижу реальную проблему - распределение земли между разными уровнями административно-территориального деления. Не побоюсь сказать, что именно это - судьбоносное решение, вне зависимости от того, какие политические силы будут преобладать на каждом из уровней. Ибо административно-территориальные уровни без соответствующих земельных ресурсов не в состоянии будут осуществлять свои полномочия. А концентрация земли на одном из этих уровней - безразлично каком - может привести к экологическим, политическим, социальным катастрофам. Возможно даже, что в этом случае полная приватизация земли окажется бедственнее теперешнего состояния.
Радикал. У вас какая-то страсть пугать грядущими "катастрофами". А у нас сам строй - вечная катастрофа, и все общество по-прежнему живет в ГУЛАГе, ячейки которого административные единицы.
Охранитель. Люди живут не в ГУЛАГе, а в обыденности. Она довольно неприглядна, а то и просто омерзительна, но не бывает жизни без повседневности. Повседневностью стоит дорожить, а она - увы - держится во многом на структуре административного деления, которую, конечно же, надо непременно менять.
Но и менять можно по-разному. Например, зачем нужно, чтобы новые общественные или государственные структуры возникали в соответствии с нынешним делением СССР в его административных центрах? Для общества важна не столько замена идеологических знамен, сколько переход от внешней регламентации к самоорганизации, в том числе и в пространстве. Если опасаться давления старых структур, то тем более стоит всячески избегать их центров! И если новые экономические структуры - торговые палаты, консорциумы, банки, биржи и тому подобное - начнут размещаться иначе, в других точках, то это и будет означать изменение реального административно-территориального деления. Оно начнет как бы "повисать" в пространстве и тем самым приближаться к своим реальным средоточиям. (Замечу, что яростные борцы с нашей общественной системой своей структурой в пространстве ее точно копируют; демократия в пространстве ведет себя совершенно социалистически!).
Моя основная претензия к административно-территориальному делению сводилась к тому, что оно подмяло под себя жизнь и срослось с нею. Но это значит, что новые - или возрождающиеся - формы жизни должны создавать и собственные структуры в пространстве, - будь то благотворительность, независимая печать, искусство, бизнес. Если же добавить к этому развертывание специальных районов исполнительной власти (служба чрезвычайных ситуаций, экологические службы и многое другое), органов и организаций культурной автономии, профсоюзов и так далее, - то мы получим реальную возможность де-факто менять территориальную структуру страны.
Чрезвычайно существенно здесь выделение независимых судебных районов. Между тем, демократия этой проблеме не уделяет никакого внимания!
Радикал. Кое-что, конечно, надо бы учесть. Но это поведет к новым задержкам демократического процесса. А тем временем, наша старая структура врастет в новое общество. Нет, вы меня не переубедили, хотя в вашей критике есть много здравого.
Охранитель. Долго - значит медленно, медленно - значит постепенно, постепенно - значит без рывков и революций. А иначе?
Иначе наращивание новых структур. Ведь превращение старых ячеек в поля политических боев лишь укрепляет их в функции властвования над жизнью людей и общества. Станут функции административно-территориального деления ничтожны - и его единицы будут мне и вам безразличны. Иначе говоря - если бы в пространстве было развернуто множество разных систем, сопоставимых по мощи, то недостатки всякой из них компенсировались бы.
Впрочем, есть и радикальный путь, а вы радикал: не угодно ли попробовать?
Радикал. Догадываюсь - еще одно предложение ввести диктатуру?
Охранитель. Раз уж вы решили любой ценой сломать именно эту систему административного деления, то логично желать, чтобы в случае военного (чрезвычайного) положения военные установили собственное "военно-административное" районирование и удержали его несколько лет.
По мне же, признаюсь, все одно - что старая, что новейшая система, - лишь бы она выполняла свои функции, не посягая на жизнь, и чтобы переход к ней не разрушил бы самого реформируемого общества, вместе с реформаторами, охранителями и миллионами простых обывателей.
