Русский Журнал / Колонки / Страна граждан
www.russ.ru/columns/people/20040312-mrd.html

"Поствертикальный" период российской истории
Кадровые перестановки на Юге России как повод для институционального анализа

Сергей Маркедонов

Дата публикации:  12 Марта 2004

Назначение Владимира Яковлева на пост президентского представителя в Южном федеральном округе (ЮФО) уже успели окрестить "кавказской ссылкой" для экс-губернатора "северной столицы". В то же время отставка Виктора Казанцева была расценена СМИ как опала для одного из представителей "силовой масти" российской власти. Однако управленческая смена вех в самом проблемном из федеральных округов (единственном реально воюющем и имеющем целый ряд латентных угроз межэтнического противоборства), на наш взгляд, не должна быть рассмотрена исключительно в "кадрово-бюрократических" рамках. Практически никто не обратил внимание на тот факт, что решение о замене игроков на управленческом поле ЮФО имеет и символическую нагрузку.

Владимир Путин, став президентом России в 2000 году и пройдя инаугурацию, свой первый указ посвятил преобразованию института полномочных представителей президента и образованию федеральных округов, что тут же было расценено как первый шаг к масштабной реформе федеративных отношений и всей региональной политики. Свою первую легислатуру президент завершает также проблемой полпредов, проводя кадровую замену в округе, от стабильности и безопасности в котором без преувеличения зависит сохранение единства Российской Федерации как государства. В 2000 г. кадровые решения президента по назначению представителей главы государства в округах прочитывались, что называется, с листа и были содержательны в идеологическом плане. Выбор Путина падал тогда либо на силовиков (Пуликовский, Казанцев, Черкесов), либо на политиков федерального уровня (Кириенко). В любом случае статус президентского полномочного представителя был поднят на недосягаемую с 1991 года высоту.

Последующие назначения (Матвиенко, Клебанов), включая и последнее (яковлевское) показали, что фигура полпреда, равно как и сам институт, нужны не только (и не столько) для укрепления властной вертикали (для чего они собственно и предназначались), а для организации очередной ярмарки вакансий для вышедших в тираж или не слишком приемлемых для Кремля политиков. Сначала, с помощью призыва в полпреды Валентины Матвиенко, была организована кампания по пересадке Яковлева из кресла питерского губернатора в кресло главного реформатора безнадежного ЖКХ. Затем, когда данная бюрократическая зачистка увенчалась успехом, Матвиенко с легкостью перешла из полпредов в губернаторы, тем самым поспособствовав административной девальвации должности президентского назначенца. Представить себе в 2000-2001 гг. легкий уход из полпредов в губернаторы было невозможно. Тогда это однозначно расценили бы как понижение и опалу. В 2003-2004 гг. ситуация кардинальным образом изменилась. И теперь уже переход на представительскую работу Ильи Клебанова и Владимира Яковлева никто не рискнет назвать повышением по службе.

Налицо девальвация института, формирование которого стало своеобразной визитной карточкой второго российского президента. Если угодно, заявкой на место в новейшей российской истории. И никто теперь не вспоминает про властную вертикаль. Первый шаг президента Путина, нацеленный на реформу региональной политики, не получился столь мощным и уверенным, как было заявлено четыре года назад. Замена Казанцева на Яковлева, которого только ленивый не называл главным путинским нелюбимцем, со всей очевидностью показала, что сам президент заметно охладел к своему первому детищу - федеральным округам и полномочным представителям в них.

А ведь как славно начиналось. Словосочетание "укрепление вертикали власти" стало фирменным знаком первых лет президентства Владимира Путина, сменив символ веры ельцинского десятилетия - "рыночные реформы". 2000-2002 годы оказались чрезвычайно насыщенными инновациями главы Российского государства в региональной политике. Создание федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и, как следствие, серьезная ротация кадров губернаторского корпуса. Но стали ли эти инициативы переломным пунктом в процессе "регионализации" России? Увы, ответ будет не слишком оптимистичным.

Славно начатая президентскими представителями работа по созданию унифицированного правового пространства далека и до завершения, и от совершенства. И особый "вид на жительство" в Москве (т.н. регистрация), и "суверенитет" для Татарстана, и этнократия (тейпократия) как главный кадровый принцип в национальных республиках в составе РФ и борьба с "инородцами" в Краснодарском крае (несмотря на уход пресловутого "батьки Кондрата") никуда не исчезли. Деятельность президентских назначенцев и политика по укреплению вертикали власти вообще с самого начала были ограничены бюрократическими рамками. Сама идеология преобразований государственных институтов базировалась на явной недооценке институтов гражданского общества и общественного мнения. Изначально с созданием института полпредов наметилась тенденция бюрократизации их аппаратов, переключение их деятельности на "текучку".

Но самое страшное для института полномочных представителей заключалось в поведении самой высшей власти, которая, похоже, сама четко не представляла, для какой конечной цели этот институт создается. Он - "государево око", наблюдающее за губернаторами и президентами национальных республик? Или это огромная информационно-аналитическая служба для составления адекватной "картинки" происходящего в государстве? Исправление регионального законодательства - финальная цель в деятельности аппаратов полпредов или промежуточная? Без ответов на эти вопросы говорить об эффективности новой бюрократической структуры проблематично. Вместо ответов высшая государственная власть в стране пошла в преддверии очередного выборного цикла, по сути дела, по пути "сдачи" своих полпредов ради "дурного мира" с региональными руководителями.

Будущие исследователи новейшей российской истории, характеризуя эпоху Владимира Путина, наверняка выделят в ней два отдельных этапа: период укрепления "вертикали власти" и "поствертикальный" период. Рубежом между этими периодами стало постановление Конституционного суда от 9 июля 2002 года, согласно которому отсчет первого губернаторского срока начинается с октября 1999 года. На своей пресс-конференции, предварявшей вердикт КС (24 июня 2002 года), Владимир Путин высказал тезис, что определение количества сроков пребывания у власти местных руководителей находится в компетенции избирателей. В переводе на общедоступный язык это означает, что победит сильнейший (в смысле, в соревновании административных ресурсов).

Тем самым российский президент сделал ставку на политическую целесообразность, возродив на новом витке ельцинскую политику "кнута и пряника" в отношении регионов. Не желая ссориться с губернаторами и президентами республик в составе РФ, которые являются политическими "долгожителями" и обладают значительным электоральным ресурсом, Путин продемонстрировал, что собственное бесконфликтное избрание на второй срок он считает более важным, нежели преодоление системы "удельного федерализма". Для чего в таком случае нужны аппараты полномочных представителей - риторический вопрос. Осваивать "электоральные деньги" региональные руководители могут и собственными усилиями. Непонятно, зачем было создавать дополнительные бюрократические надстройки в виде семи армий федеральных представителей, инспекторов, советников и консультантов. Зачем тратить такие огромные бюджетные средства на содержание аппаратов полпредов (фактически лишних информационно-аналитических служб), освещающих разные неблаговидные дела региональных баронов. Не проще ли организовать процедуру их цивилизованной ротации?

Тем паче, что в случае с самым проблемным регионом России - Чечней Кремль и вовсе вернулся к практике договорных отношений центра и регионов, равно как и создания особых юридических условий для отдельных субъектов федерации даже ценой их противоречия федеральному законодательству.

Таким образом, ни одна из целей, заявленных президентом России при создании института его полпредов в федеральных округах, не выполнена. Региональное законодательство не только не приведено в соответствие с российским, но и - в случае с Чечней - сознательно нарушается. "Вертикаль власти", в свете разрешения региональным баронам "царствовать и всем владети" на подведомственных территориях, стала ничего не значащим газетным штампом. И мы уже не говорим о том, что сами округа и институт полномочных представителей не предусмотрены российской Конституцией. Если это временные органы Кремля, то хорошо бы знать, когда закончится их время.

Когда-то цитата классика о земствах как "о пятом колесе в телеге самодержавия" была обязательна для изучения в советских вузах. Между тем Ленин верно понимал, что земства с их гражданским пафосом и опорой на личную инициативу явно не вписываются в прокрустово ложе идеи "православие - самодержавие - народность", а потому и есть "пятое колесо". Но каким колесом являются сегодня аппараты полномочных представителей, и нужно ли вообще это колесо? Вопрос, на который, похоже, даже в Кремле сегодня не готовы дать ответ. А пока ответ не готов, пожалуйте, господа чиновники, на вакантные должности...