От многовариантности - к предсказуемости

Ограничение "политического рынка", начиная с 1991-93 гг., - основная тенденция развития российской политической системы. Путинские инициативы по реформированию государственного строя - попытка создать эффективные механизмы контроля над стихией политической конкуренции, сделать формирование властных структур на всех уровнях стопроцентно предсказуемым. В теории это означает свертывание демократического процесса, которого не бывает без реальной альтернативы. Любопытнее, однако, посмотреть на предстоящие изменения не с доктринерской, а с практической позиции.

Позитивные или негативные последствия планируемых перемен прогнозируются либо отталкиваясь от аналогий настоящему моменту, либо исходя из теорий, объясняющих специфику российской государственности, коих (теорий) великое множество. Но это только кажется, что ничего похожего нынешним катаклизмам наше государство еще не переживало. На самом деле опыт подчинения политики механизмам социал-популистской и рыночной стихий, наряду с резкой децентрализацией власти, Россия испытала в 1917 году. Опыт, очевидно, можно считать негативным. Потом, в период гражданской войны, памятуя о своих ошибках, бывшие творцы Февральской революции - руководители кадетской партии, участвовавшие в политике белогвардейских правительств, заявили о том, что будущий политический строй России станет не "свободной игрой политических партий, а установлением твердого порядка": соображения государственного единства и стабильности возобладали над демократическим идеализмом.

Централизация федерации

Предлагаемые верховной властью изменения государственного строя можно суммировать в следующих пунктах:
1. Назначаемость губернаторов главой государства.
2. Превращение политических партий в единственную кузницу кадров государственной власти.
3. Сокращение числа общенациональных политических партий до двух, максимум - трех.

Нетрудно видеть, что из перечисленного только первый пункт находит прямую аналогию в прошлом российской государственности. Однако и с ним далеко не все так однозначно.

Инициатива по введению принципа назначаемости глав субъектов федерации оставляет впечатление недосказанности. Речь идет только о губернаторах (именно это слово использовал президент), или же о всех без исключения главах субъектов федерации? Т.е. президенты республик в составе РФ остаются выборными лицами или нет?

Сто лет назад государственные деятели ломали копья вокруг "финского вопроса". Финляндия юридически не была частью Российской империи, а находилась с ней лишь в личной унии (т.е. только монарх был общим). Финляндское законодательство строго проводило это положение в плане разграничения прав финляндских и русских уроженцев. В то же время имперское законодательство России не делало различий между русскими и финляндскими подданными императора. Получалось, что Финляндия обладала целым рядом привилегий перед Россией не только в смысле наличия у нее конституционного строя, но и в том смысле, что ее жители обладали преимущественными правами перед россиянами. Привилегиями особого законодательства, административного устройства и даже языка государственных учреждений пользовались в Российской империи также Украина (до конца XVIII века), Польша (до 1864 года), Остзейский край (до 1914 года).

Так что наличие у национальных окраин особых прав по сравнению с русским центром - явление нередкое в истории российской государственности. Только в том и дело, что подобное положение лучшими политическими умами России всегда воспринималось как ненормальное, угрожающее единству и целостности государства. Впрочем, за примерами далеко ходить не надо, достаточно вспомнить "мину замедленного действия" под единство Советского Союза - привилегии ряда союзных республик и отсутствие у Российской Федерации до 1990 года многих даже чисто формальных атрибутов государственности.

Пункт 2 статьи 77 Конституции устанавливает единство системы исполнительной власти РФ и ее субъектов. Реальное единство, как представляется, может быть соблюдено лишь при том условии, если ни один субъект федерации не будет изъят из общего правила формирования органов исполнительной власти. Поэтому объявленная реформа может привести к намеченным результатам лишь при повсеместном проведении принципа назначаемости глав регионов, в том числе (и даже в первую очередь!) в республиках РФ.

"Общественная палата" - ненужная декорация, третья палата или нечто большее?

Но самая масштабная часть реформ состоит в создании взамен плюралистической многопартийности первых лет российской демократии более управляемого механизма фактической одно-двухпартийности. Думается, не секрет, что главным мотивом повышения процентной планки для вхождения в Госдуму в своё время стало желание партии власти надолго закрепить за собой конституционное парламентское большинство. В сущности, стремление правящей партии увековечить свое положение есть такой же неотъемлемый элемент многопартийной демократии, как и стремление оппозиции придти к власти. Однако отмена "мажоритарки" - это путь к утрате "партией власти" конституционного большинства: для того, чтобы это понимать, достаточно представитель себе состав нынешнего парламента, каким бы он был, если бы выборы проводились только по партийным спискам.

Главной функцией политической партии в любой системе является формирование правящей элиты (действующей или альтернативной). Затеваемая парламентская реформа призвана, как предполагается, сделать эту функцию партий более эффективной. Однако не видно механизмов, которые действительно позволяли бы партиям достигнуть этого. Партии отныне просто монополизируют процесс отбора политической элиты, внепартийные пути вхождения во власть отсекаются реформой. Означает ли это, что строящееся таким образом правящее меньшинство (а равно потенциально идущая ему на смену контрэлита) автоматически приобретет возможности для качественного роста? Ничто не говорит в пользу этого.

Избранный по новой системе парламент даже формально не сможет считаться народным представительством. Впрочем, и здесь российская власть смело отказалась от "демократического доктринерства". Да полно, кто раз и навсегда сказал, какого рода представительство должно осуществляться в парламенте? Парламент в первую очередь - орган законодательной власти, его идеальная задача - создавать полезные государству законы. А раз так, то парламентское представительство должно быть подчинено этой цели. Обязательно ли представительство в парламенте всех оттенков общественного мнения? А почему не одного только господствующего мнения, организованной воли большинства народа? Понятие "народного представительства" настолько расплывчато, что под него с полным основанием можно подвести многое.

Итак, одна из целей реформы - превращение Федерального Собрания исключительно в деловой законодательный орган. Означает ли это, что Федеральное Собрание, штампующее законы, выработанные в недрах одной партии, станет образом и подобием бывшего Верховного Совета? Кажется, власть не столько стремится к этому, сколько опасается подобной аналогии, а потому решила учредить некую "общественную палату" с неопределенными контрольными функциями.

В идее "общественной палаты" очень много невысказанного и неясного. В государствах развитого парламентаризма гласный общественный контроль за исполнительной властью осуществляет высший законодательный орган. Так было даже в российской "третьеиюньской монархии", где депутаты Государственной Думы имели право предъявлять запросы министрам. Дореволюционная Государственная Дума, избиравшаяся по закону от 3 июня 1907 г., была и деловым законодательным органом, и главной публичной трибуной страны. Эта исторически первая функция парламента - быть "говорильней" - существовала даже в тоталитарных государствах. Верховный Совет 1936-89 гг. служил форумом, в котором происходило своего рода "освящение" важнейших государственных актов. Дискуссионный клуб или обрядовая мирская сходка, но в любом случае парламент по своей природе - главная государственная говорильня, и это его предназначение вряд ли можно ликвидировать какой бы то ни было реформой.

Очевидно, власть не может этого не понимать. Следовательно, в создании "общественной палаты" уместно видеть не столько попытку лишить законодательный орган реальных контрольных функций, сколько создание действительно новой структуры, в какой-то степени даже альтернативной представительству от партий, которое отныне становится единственным в парламенте.

Пока непонятно, каким образом будет формироваться "общественная палата". Но нечто подобное уже было в истории Российского государства. Так, в революцию 1917 года, в преддверии так и не состоявшегося Учредительного собрания, Временное правительство неоднократно созывало всероссийские совещания из представителей непартийных общественных организаций, самоуправлений, профсоюзов и т.п. Последнее такое собрание выделило своего рода Предпарламент, действовавший до момента свержения Временного правительства большевиками. В гражданскую войну на территории. занятой белыми армиями, выдвигались проекты создания подобных же законосовещательных учреждений. Основное общее обоснование их всех - прямое, без политиканствующих посредников, представительство мнений и интересов реальных общественных слоев и корпоративных групп. Правда, пока мало оснований считать, что будущая "общественная палата" будет строиться именно по такому принципу.

Во всяком случае, монополизация партиями парламентской деятельности делает жизненно необходимым создание альтернативного канала формирования политической элиты. Если создание "общественной палаты" имеет в виду эту цель, то оно выглядит вполне логично. Только возникает вопрос: неужели так необходимо разделение двух систем представительства, из которых партийная приобретает характер безраздельно главенствующей?

На пути к новому парламентаризму?

Оценивая намеченную парламентскую реформу, уместно вспомнить, что писали о представительной системе евразийцы в 1920-30-е гг. Они стремились к созданию "органического представительства" "реальных общественных слоев", которое, как считал Н.Н. Алексеев, "сделает ненужным самое существование политических партий". При этом они отвергали систему парламентаризма, построенную на праве партии, получившей большинство голосов на выборах, руководить государственной политикой. Выборы, которые, по определению того же Алексеева, "есть олигархия ныне живущего взрослого поколения над нацией", не могут считаться выразителем народной воли. Евразийцы выдвинули идею организации стабилизированного правящего слоя в форме "партии-ордена", независимого от выборов и формирующего правящую элиту через тесную связь с органично существующими в государстве группами населения, представленными в "парламенте".

Для значительной части русской общественной мысли было характерно неприятие партийной системы представительства. Большинство возражало против нее по той причине, что она подменяет реальные мнения и интересы народа мнением и интересами партий. Сторонники партийной системы, в свою очередь, доказывали, что партии, напротив, помогают народу выразить свою волю и требования.

Более существенные возражения против партийного представительства сформулировал И.А.Ильин. Основная задача любой политической системы, по Ильину - обеспечить отбор к власти наиболее способных к государственному делу людей: "вверх должно вести качество лица и его дел, предметность его воли, сила его духа, верность его совести; и не партиям дано распознавать эти свойства людей". Правда, Ильин писал о партиях, созданных для конкурентной борьбы между собой за власть. Но в той системе, которая выстраивается сегодня в России, конкуренция сводится до минимума, а смена правящей элиты в результате выборов исключается почти полностью. Может быть, по неведомой нам пока милости Божией, партия власти сумеет в таких условиях сосредоточиться на задаче подготовки дееспособного правящего слоя?

Иными словами, пока объявленная реформа производит впечатление не начала хорошо продуманного и нацеленного на перспективу укрепления государственного строя, а нервной спонтанной реакции на происходящее. Из предпринимаемых властью первых шагов по обновлению политической системы совершенно неочевидно, какими будут последующие шаги. А их логическую неизбежность власть, кажется, еще не готова принять. Провозглашенные мероприятия обрисовывают контуры зыбкой, неустойчивой конструкции, временно создаваемой властью в смутной надежде на то, что потом "кто-нибудь умный", возможно, решит, что же делать дальше.