Самоуправление фикций или система реальных мест?

На дворе реформа местного самоуправления. Некогда созданные для стандартизованнейшего централизованнейшего управления единицы советского административно-территориального деления вот-вот возвысят до особой ветви власти, помимо федеральной и власти субъектов федерации. Все по стандартному западному образцу. Бывшее советское АТД приняли как самоочевидную базу и изыскивают и конструируют законодательно-финансовую основу будущего местного самоуправления.

Низшие единицы советского АТД притирались к территории, на этом уровне шли довольно частные перекройки районов, образование новых поселений, изменение их статусов и т.п. Но никто никогда не рассчитывал на их будущее самостоятельное существование. Низший ярус АТД и на уровне сельских районов, и на уровне малых и средних городов был придатком производственной структуры и был интегрирован лишь структурами компартии. Как правило, новый поселок городского типа или даже сразу новый город формировался вслед за созданием военного, промышленного, транспортного и т.д. предприятия, и, вследствие такого создания, это были ячейки для решения внешних по отношению к территории задач. Власть сначала формировала некие объекты и структуры - и затем только для их обеспечения создавала социальную ткань. Если крупные (и то далеко не все) города еще имеют черты сложной полифункциональности реального целостного города, то низовые единицы АТД отнюдь не таковы. Труднее всего положение малых моноотраслевых городов и п.г.т. (поселков городского типа) - и дело не только в узости производственной, а значит - и налоговой базы. Это не самостоятельные поселения по своей сути, а придатки предприятий. Именно на этом уровне еще недавно почти вся социальная инфраструктура была на балансе юридически и в полной зависимости фактически от производственных единиц. Сельские районы, малые и средние города - это территории, где доминировала производственная функция, а все остальное было ее придатком.

Самое главное: будущие единицы местного самоуправления в очень разной мере являются собственно местами. Место - явная и отчетливая территориальная целостность, само наличие, единство и специфика которой даны обыденному сознанию, реализованы в обычной жизни, проживаются как ценность (социальный район). Но ведь тогда очень многие единицы АТД местами не являются, иногда являясь фрагментами иных мест. Но именно и только настоящие места имеют хоть какой-то шанс на эффективное самоуправление, поскольку являются (могут явиться) предметом заботы как реальная сущность. Требовать же от населения усилий и жертв, в частности - налогов на то, что актуально не существует для этого населения, требовать заботы о фикциях - бессмысленно и бесполезно. Иногда и единицы АТД являются местами, но местами в этом смысле бывают и совсем иные территориальные общности: группы близких поселений одного или нескольких районов, целостные части административных районов, группы небольших районов и городов при наличии тесных связей, уже упоминавшиеся округа (микрорайоны), части городов или сложные статусно смеси фрагментов городской и сельской местности, в том числе и относящиеся к разным субъектам федерации! Но именно эти обыденные социальные районы переживаются жителями непосредственно, осознаны и признаны ими; всегда названы, причем нередко независимо от официальной топонимики. Картина усложняется тем, что культурный ландшафт (а места - это сгустки ландшафта) быстро диверсифицируется, досоветская культурная почва оказалась отчасти сохранной и актуализируется.

Механизм действия государственной машины понятен - ей даны не реальные места, а статусы. Но наши знания географии России и полевой опыт постсоветских лет показывают две важные вещи: во-первых, иногда имеет место существенное несовпадение официальных районов и поселений - и реальных мест; во-вторых, наличие практически на любой территории, в каждом поселении небольших групп, знающих (и даже "удерживающих") реальную систему своих мест (это довольно часто краеведы, обычно имеющие вполне определенный культурный и общественный статус). У мест есть идентичность - и всегда есть носители этой идентичности. На всякой территории не так уж сложно и не столь дорого выяснить, каковы именно конкретные места (для разных социальных групп актуализированы разные места, что также поддается выявлению); техники такого исследования разработаны. Заранее, исходя из априорных тощих схем - каковые только и разрабатываются для реализации законов о местном самоуправлении, - нельзя сказать, окажется ли конкретная территория целостным местом с местным населением.

Сложно? трудно? непривычно? Но это атрибуты реальной жизни. А просто, легко и привычно - это на схеме АТД, в парадигме конструирования абсолютно подвластной и совершенно лишенной внутренней закономерности реальности. Без крайней нужды власть не взялась бы за реформу АТД: вечно путают реформы и кризисное управление (им явно было освобождение цен, чтобы справиться с надвинувшимся голодом). Значит, многое в АТД не устраивает, наверное поразительная неэффективность и большая ресурсоемкость, дороговизна функционирования. Но теперь элементы дисфункциональной конструкции, изрядно уже обветшавшие, хотят положить в основу новой системы. Итог понятен, но жителей никто не спросил, что же для них места и хотят ли они местного самоуправления: очевидно, что не-места просто не могут (и тогда не должны) иметь никакого местного самоуправления.

Совершенно неочевидно то, что местное самоуправление вводится на абсолютно всей территории страны без изъятий, тогда как хорошо известно, что на очень значительных территориях ни мест, ни местного населения в точном смысле просто нет; то и другое просто не успели сформироваться в ходе экстенсивного освоения новых территорий, для которых местное самоуправление очевидно преждевременно. Проблематично и местное самоуправление в зонах катастрофической деградации культурного ландшафта - как раз напротив, на некогда освоенных территориях. При несомненной нужности и важности местного самоуправления в общем случае на таких территориях оно должно замещаться - или по крайней мере дополняться - иными структурами жизнеобеспечения (внешнее управление).

Местное самоуправление требует целостных, актуализированных, непосредственно данных местному населению районов. Местное самоуправление - удел и право именно местного коренного населения, а не всего случайно оказавшегося на территории. Строго говоря, для институциональных районов, тех округов, что учреждает федеральная власть или субъекты федерации, целостность совершенно не обязательна. Но если так, то районы местного самоуправления должны иметь приоритет, в том числе выражающийся в том, что им вовсе не обязательно вкладываться целиком в иные институциональные районы.

Административные статусы или истинные города?

Особый случай места - город. Городов вообще столь немного (порядка тысячи), что за время подготовки административной реформы можно было разобраться с каждым из них по отдельности.

Постсоветский город - это советский город после (очень частичного) упразднения советской власти. Но при ней все поселения, как и вообще все в пространстве, были наделены государственным статусом. При централизованном управлении, предполагающем нормирование и, следовательно, стандартизацию, таких статусов не могло быть много. Отсюда разделение всех сотен тысяч поселений на три страты: сельское поселение - поселок городского типа - город; отсюда же предельная разнородность каждой из групп.

Разумеется, официальные города имеют некоторую общность и де-факто как категория отличаются от сельских поселений - хотя бы размером и главной производственной функцией. Но никто, сколько известно, не обосновывал и, соответственно, не обосновал, что сейчас в быстро меняющейся реальности существуют именно и только эти три типа поселений и что именно эти типы должны быть непосредственно объявлены институциональными единицами.

Тем более что советская "урбанизация", произведшая массу статусных городов, стремительно проблематизируется, и прежде всего - самой социальной жизнью. Впервые за несколько столетий в стране в мирное время перестала расти общая численность городского населения, и сотни п.г.т. вернулись к своему прежнему статусу сельского поселения или получили его вновь, что само по себе беспрецедентно. О фиктивности и иллюзорности советской "урбанизации" свидетельствует и дачный бум, а если обойтись без эвфемизма, то вторичная аграризация значительного большинства формальных горожан, которые при первой же возможности вернулись к сельскохозяйственному труду.

Что же и в каком смысле мы называем и считаем городом, если город - это: поселение, где большинство жителей занимаются сельским хозяйством, дающим им основной доход; закрытый, изолированный от окружения, не выполняющий никаких центральных функций (атрибутивных для города) монопроизводственный поселок Минатома или вообще закрытый город (ЗАТО); обычный городок с диверсифицированным хозяйством и функциями местного хозяйственного и культурного центра; большой поселок - придаток единственного завода; административный центрик небольшого района, где большинство населения занято в органах управления; огромный, фрагментированный, расползающийся в агломерацию миллионный город, гораздо менее целостный, нежели его отдельные части, etc... Или все это разные типы поселений, каковые в разной мере способны к самоорганизации и самоуправлению, явно по-разному реагируют на внешние управляющие импульсы и требуют совершенно разных стратегий и политик?

Кроме того, разные города и типы городов совершенно по-разному очерчены городской границей: есть "города", включающие огромные массивы тайги или тундры; есть просто части слитной агломерации, когда граница разных городов проходит по бойкой общей улице; есть фрагментированные поселения, части которых разделены многими километрами, причем каждая часть весьма специфична; есть, наконец, и города, которым тесно в своей административной границе, каковая рассекает территориальную и социальную ткань фактически единого поселения. И это далеко не все...

Реальное единство статусной категории "город" может и должно быть проблематизировано и оспорено по меньшей мере с двух разных сторон. Во-первых, разнообразие внутри этой статусной совокупности столь велико, что ей не может отвечать никакая единая деятельность, никакое единое нормирование, социальное и административное проектирование; многие административно города ни в каком смысле - кроме статуса - городами не являются. Во-вторых, эти административные единицы в очень разной степени целостны - от вполне реальных поселений до случаев, когда городом считается либо часть иного поселения, либо несколько фактически отдельных поселений, либо некоторый фрагмент, статус которого совершенно неясен; есть и более сложные случаи. Сейчас нет обоснованного списка истинных, фактических городов с оценкой численности их населения и - на основе фактической границы - площади городской территории. Значит, данные о фактических городах никого не интересуют, что само по себе поразительно и настораживает. Но еще до революции сюжет различения административных и истинных городов начинал осмысливаться и изучаться.

И вот эта предельно нечеткая совокупность вновь наделяется единой административной реальностью. Идущая фрагментарно, включая реформирование ЖКХ, городская реформа основывается на институциональных руинах советского времени - и фикциях. Реформа неведомого? С неизвестным результатом?

• Национальная модель культурного ландшафта
• Пермский прецедент
• Новая природная зона: русская саванна
• Дачный бум
• Из уральского дневника
• Путешественник
• Советское пространство - наше наследство
• Противоречивая Москва
• Россия: инверсии советского пространства
• Пострегионализация
• Неожиданное сходство