Русский Журнал / Обзоры /
www.russ.ru/culture/20050202_kag.html

Вертикаль власти или система существующих районов?
Владимир Каганский

Дата публикации:  2 Февраля 2005

О новой властной вертикали сказано уже чрезвычайно много - но не сказано главное. Она не стыкуется с реальностью.

Политическая организация пространства, система институциональных районов (у нас это субъекты федерации и АТД, административно-территориальное деление, поскольку АТД как таковое существует лишь в унитарных государствах) может двояко соотноситься с реальными, комплексными социально-экономическими и иными существующими районами (культурными, собственно социальными и т.п.).

Во-первых, институциональное районирование может быть - в идеале - полностью независимым от реальной организации общества в пространстве; к этому близки США, где почти не совпадают институциональные районы (штаты и округа, иначе называемые по русски графствами), комплексные социально-экономические узловые районы на базе городских агломераций и реальные культурные районы типа Новой Англии; не совпадают с ними и иные системы районов1. Пространство США - сколько бы ни сравнивали некогда СССР и США и теперь РФ и США2 - в главном прямо противоположно российскому: оно соткано множеством несовпадающих и сложно пересекающихся и переплетающихся систем разных районов, тогда как пространство современной РФ - в общем унаследованное от СССР - это одна система в общем одинаковых районов, одновременно институциональных и комплексных социально-экономических (во многом и этнических).

Во-вторых, институциональное районирование может строиться на основе реальных районов, а на самом деле формировать их, что во многом происходило уже в дореволюционной Российской империи и в полном объеме было осуществлено в СССР - конструирование и формирование советского пространства3. В этом случае, при фактическом и практически полном огосударствлении пространства, система институциональных районов должна согласовываться с реальными социально-экономическими районами; такая система работает при очень хорошей согласованности с реальностью, иначе в зонах рассогласования реальных и институциональных районов накапливаются проблемы. Тогда всякий уровень институциональных районов должен формировать и уровень реальных комплексных районов, а всякий уровень таких районов должен немедленно и неизбежно институционализироваться. В нашей стране в перспективе желателен первый путь, но для его реализации государство должно резко сократиться в функциональном размере (пресловутая доля госрасходов в ВВП) и просто начать постепенно уходить из пространства, как оно уходит из экономики (начало диверсификации районных систем в РФ - пострегионализация4). Но в любом случае система институциональных районов (это отнюдь не обязательно иерархия с вложением районов как целых в более крупные) - это и есть настоящая вертикаль власти - должна быть и реалистичной, и гибкой.

Здесь возникают два парадокса.

Первый. В условиях огосударствления пространства все уровни иерархии власти копируют один другой, и власть доходит до самого низа; сельский район копирует своим набором учреждений чуть не саму Москву. В провинциальной глубинке - мне неоднократно доводилось наблюдать это в путешествиях - бросается в глаза обилие районных учреждений и районных чиновников - раз каждое ведомство федерации или региона доходит до самого малого района. В каждом районе - иногда с населением всего несколько тысяч человек - чуть не сотня "районных министерств"; странно видеть утром сонм официально одетых людей в галстуках и с портфелями на сельской улице вперемешку с курами и коровами5. Именно там, где царит настоящая патриархальная жизнь и люди заняты своими обыденными делами, далекими от всякого государства, почти на него не рассчитывая, доля государственных (федеральных, региональных и местных) чиновников в населении наибольшая. Максимальная относительная концентрация чиновников отнюдь не в столице державы - в райцентрах в глухомани. Вертикаль власти упирается в такую глушь, что занимает там в государственных учреждениях чуть не все население.

Второе. Реально существующие районы лишены институционального статуса. Сказав "А" и создав федеральные округа ровно посередине между страной в целом и ее регионами, федеральная власть не сказала "Б" - не создала свои структуры уже между уровнями субъектов федерации и местного самоуправления. Не в них ли должна заканчиваться общегосударственная вертикаль? Ведь именно между административными районами и городами, с одной стороны, снизу - и регионами (субъектами федерации), с другой стороны, сверху, и лежит существующий на самом деле уровень промежуточных районов, но они никак институционально не оформлены.

Это экономические микрорайоны (округа), компактные группы взаимосвязанных административных районов и городов; в РФ их примерно 400. Несмотря на название "экономические...", это на самом деле комплексные районы и прежде всего - социальные. Они выделены и хорошо изучены еще в советское время и продолжают изучаться и сейчас. Эта сеть известна по имени главного автора направления как сетка Е.Е.Лейзеровича6. Сеть этих районов - самая дробная из сплошных, покрывающих всю территорию страны, это именно та система частей, из которых и состоит страна. Эти районы, несомненно, реально существуют, и они достаточно крупны, чтобы именно в них - а не в административных районах и городах - иметь весь набор федеральных структур. Часть этих округов (или их основа) - городские агломерации (на базе центров регионов и вторых городов), каковым сейчас не соответствует никакая институциональная структура. В Свердловской области примерно такие районы превратили в "областные округа" числом 6; проекты создания таких внутрирегиональных округов разрабатываются и частью уже внедряются в ряде регионов. Эти округа - куда более целостные системы, нежели административные районы (муниципальные округа), в которые не входят города областного (краевого etc) подчинения, являющиеся институционально самостоятельными. Уровень экономических микрорайонов (округов) - особый уровень: именно и только здесь поселения интегрированы в реальные территориальные системы, сочленено и взаимно пригнано сельское и городское расселение, (потенциально) сочетается федеральный уровень, уровень субъектов федерации и муниципальный уровень.

Эти округа могли бы иметь троякую институциональную нагрузку: быть самой мелкой, низшей единицей институционального районирования федеральной власти, быть округами субъектов федерации и быть самой крупной единицей местного самоуправления (ассоциацией); но такое совпадение совершенно не обязательно - и даже, в общем, нежелательно. Этот уровень не привлек внимания строителей вертикали власти; вряд ли он вообще им известен.

Сейчас вводится закон о местном самоуправлении; но в потоке комментариев не видно даже гипотезы, что единицы местного самоуправления (институциональной нарезки пространства, независимой от государственной и региональной) или их объединения могли бы включать части нескольких разных смежных регионов. А почему же нет: таких культурно-хозяйственных организмов, цельных и реальных географических районов на стыке двух и даже трех регионов в России довольно много; Е.Е.Лейзерович насчитывает их более 40. И если их режет и государство своими федеральными округами7 (особенно поразительно отнесение взаимосвязанных и территориально взаимопереплетенных - очень сложная извилистая граница - Башкирии и Челябинской области к разным федеральным округам), и субъекты федерации, почему же им на муниципальном уровне не объединиться? Таков, к примеру, реальный комплексный район из Мурома на левом берегу Оки, во Владимирской области, и трехградья Кулебаки - Выкса - Навашино на правом, в Нижегородской области, или пара Великий Устюг (окраина Вологодской области) - Котлас (окраина Архангельской). Почему же формально независимое местное самоуправление должно вкладываться в районы иных систем и, значит, фактически им подчиняться? Зачем загонять самоуправление мест в прокрустово ложе административного деления? Не лучше ли дать местам глоток свободы, позволяя объединяться - ведь именно объединения муниципальных образований (а не сама россыпь мелких муниципий) и могут - и должны! - быть реальными противовесами региональной автократии.

Уровень экономических микрорайонов как реальных районов и притом районов неинституционализированных - уровень максимального несоответствия и даже диссонанса реальной и институциональной пространственной структуры. Коль скоро местное самоуправление по самому понятию и смыслу (в том числе и конституционно-правовому) не есть государственная структура пространства и есть прямо негосударственная структура пространства, то для реализации своих функций, во избежание слияния с государственной структурой пространства или конфликта с ним, оно должно быть максимально независимо от государственной структуры пространства. Однако тогда пространственная структура местного самоуправления должна завершаться именно уровнем округов - как раз именно таких вполне реальных районов, которые не являются институциональными единицами федеральной власти или власти субъектов федерации8. Но поскольку есть - хотя и крайне немногочисленные - субъекты федерации, каковые в силу малого размера не состоят из округов - или в которых такие округа выделять нецелесообразно, то реальная картина должна быть сложнее.

Что же опасно для властей регионов: молоток федеральной власти сверху (полпреды семи округов) - или ножницы, расчленение снизу? "Региональные элиты" задолго до укрепления властной вертикали путем создания федеральных округов как гиперрегионов опасались не объединения регионов в группы, не дополнительной федеральной власти сверху - но именно федеральной власти снизу... Не объединения регионов в федеральные округа боялись власти регионов - но их разъединения на федеральные округа меньше регионов (особенно если те будут включать части нескольких регионов; это имело бы огромный смысл, - мы развернем эту идею в отдельном эссе). Именно это и было бы реальной демонополизацией региональной власти. Но тех, кто это понимал, - хотя знали это скорее скептики касательно всяких искусственных вертикалей и прочих фигур - строители властной вертикали не спросили; "региональные элиты" облегченно вздохнули... Несомненно, что "региональные элиты" совершенно реальных регионов - залог и база потенциальной полицентричности пространства страны и реального разделения властей, каковое на самом деле имеет место только между федеральной и региональной властями, но неадекватность и некомпетентность федеральной власти просто поражает.

Вряд ли может быть принят всерьез известный аргумент, что-де 300-400 компетентных окружных начальников в стране не найти (не раз приходилось его слышать из круга государственных чинов), - если это действительно так, то это банкротство федерального Центра. Напомним, что главный, провозглашаемый публично аргумент в пользу упразднения Коми-Пермяцкого округа состоял в необходимости расформирования этого региона как института, который якобы не справился со своими задачами9. Что же в этой логике делать с самим федеральным Центром?


Вернуться1
Смирнягин Л.В. Разъединенные штаты Америки. Районы США. М.: Мысль, 1989.


Вернуться2
Впрочем, США как база сравнения с РФ фигурируют гораздо реже, нежели при сравнении с СССР; сравнению пространств РФ и США будет посвящено специальное эссе.


Вернуться3
Каганский В.Л. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. М.: НЛО, 2001; Советское пространство - наше наследство // "Русский журнал", 20.08.2004.


Вернуться4
Каганский В.Л. Пострегионализация // "Русский журнал", 27.09.2004.


Вернуться5
Каганский В.Л. Внутренний Урал // "Отечественные записки", 2003, # 3 (12).


Вернуться6
Лейзерович Е.Е. Экономические микрорайоны России (сетка и типология). М.: Трилобит, 2004; Рекомендации по районированию территории для целей расселения и районной планировки /Под ред. Е.Е. Лейзеровича. М.: Стройиздат, 1989.


Вернуться7
Анализ системы федеральных округов см. в нашей книге "Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство". М.: НЛО, 2001, а также: Управляемая нестабильность и неуправляемая стабильность // "Полит.Ру", 11.07.2002; Естественные колебания и искусственная нестабильность // "Полит.Ру", 07.07.2003.


Вернуться8
Каганский В.Л. Парадоксы местного самоуправления // "Русский журнал", 18.10.2004.


Вернуться9
Каганский В.Л. Пермский прецедент // "Русский журнал", 22.06.2004.