Русский Журнал / Обзоры /
www.russ.ru/culture/20050305_kag.html

Укрупнение регионов?
Владимир Каганский

Дата публикации:  5 Марта 2005

В ходе уже ведущейся федеральной властью "новой пространственной политики" - рецентрализации государства (и если получится - то и страны, если, конечно? власть различает страну и государство), дефедерализации и перехода (возвращения) к централизованному унитарному государству (но унитарное государство может быть и не централизованным) видное место занимает уже начавшийся процесс укрупнения регионов. Укрупнение регионов, резкое сокращение их числа, упрощение региональной структуры государства - это и средство новой централизованной государственности, и ее заветная цель. Ранее я уже высказывался на эту тему1. Пришла пора сделать это систематически. Я надеюсь привнести в идущую дискуссию принципиально новые соображения; подобного комплекса тезисов в обильной литературе мне еще не встретилось.

Главный аргумент в пользу объединения регионов - либо создания новой системы больших макрорегионов - состоит в том, что столь большое - 89 - число регионов заметно усложняет и ухудшает качество государственного управления, а резко меньшим числом регионов будет куда проще и удобнее управлять. Показательно само по себе то, что в основу важнейшей реформы кладется прежде всего - если не исключительно - удобство управления, то есть удобство функционирования государственного аппарата, а не соображения общественного блага.

Но и такой странный аргумент заслуживает пристального внимания, поскольку изменение числа регионов - как сокращение, так и увеличение - изменит сам тип и характер новых регионов. Только в абсолютно однородном и изотропном (то есть таком, где равноправны все направления) пространстве при любой нарезке пространства его единицы-регионы тождественны, и от уровня дробности членения территории ровно ничего не зависит. Но - и это очевидно - наш культурный ландшафт совершенно неоднороден и анизотропен, он включает резко различающиеся территории, разные направления в нем играют существенно разную роль (особенно выделяется направление "центр - периферия"). Но тогда любая реформа подобного рода носит не чисто количественный характер, а сугубо качественный, существенно меняя сам тип регионов при любом сколько-нибудь значительном изменении их числа. Учитывая же, что в основе реальной современной организации жизни общества (а не только государства), включая и экономику, лежат именно и прежде всего нынешние регионы ранга субъекта федерации2, необходимо признать, что речь идет именно об изменении всей структуры пространства страны, об изменении всей жизни людей на всей государственной территории, о новой трансформации культурного ландшафта страны.

Главный недостаток пространственной политики современного государства РФ - то, что она совершенно недостаточно детальна. Она слишком груба и лишена должной подробности. Но получается, что этот недостаток только усугубится новыми укрупненными макрорегионами. Я уже обращал внимание на то, что Центру следовало бы оперировать по меньшей мере 400 совершенно реальными и пока не институционализированными социально-экономическими районами, как и на то, что Центр может и должен создавать собственные системы районов, не связанные с регионами3.

Аргумент же числа регионов вообще не относится делу: в федерации Центр не управляет членами федерации. Федеративная власть и власть членов федерации - по смыслу и ныне действующей Конституции - совершенно разные, и ни одна из них не управляет другой. Аргумент числа регионов как фактора удобства управления со стороны центральной, федеральной власти поэтому вообще сам по себе не имеет ни малейшего смысла и носит противоправный характер. Ровно никакого значения не имеет и отсылка к опыту всех иных федераций с меньшим числом членов федерации. Наша страна территориально и самая большая, и самая разнообразная; в этом и состоит специфика России (РФ) как страны и государства, что не может не отражаться и на специфике ее федеративной конструкции.

Существующая регионально-пространственная конструкция государства действительно чревата серьезными проблемами и трудностями для жизни людей, и в частности - только в частности, - для государственного управления. Реальная сложность и даже проблематичность отношений "Центр - регионы" порождена не многочисленностью регионов, а исключительно чрезмерностью функций прежде всего самого Центра и отчасти регионов; местное же самоуправление явно имеет дефицит полномочий. Государство - и федеральная власть, и власть субъектов федерации - настолько перегружены полномочиями, что их не удается осмысленным образом реализовать независимо от осмысленности самих полномочий. В пространстве, в культурном ландшафте слишком много государства; но ныне власть считает, что наоборот - слишком мало4. Проблемы и псевдопроблемы вроде той, что собираются решить этой реформой, вызваны прежде всего - если не исключительно - хаотической перегруженностью функциональной структуры государства; хотя вроде бы по замыслу и декларациям т.н. административная реформа и должна была бы регламентировать функции государства, резко сократив и сузив их общий объем... Просто противоречие на противоречии. Проблема создана не многочисленностью регионов, а чрезмерностью функций власти в пространстве, в том числе - и взаимоотношений центра и регионов.

Подавляющее большинство наших регионов целостны не только как институциональные, но и как комплексные, даже универсальные социально-экономические районы, жизненные единства. Наше административно-территориальное деление - основа и каркас всего существующего культурного ландшафта; о том, что именно это значит и каковы последствия - мне уже не раз приходилось писать в этом цикле. Изменение этого каркаса - резкая деформация всей сложившейся десятилетиями системы жизни людей, изменение системы связей, каковые с таким трудом сложились в процессе оестествления первоначально довольно искусственного каркаса административно-территориального деления. Резкое сокращение числа регионов - разрушительная деформация культурного ландшафта, изменение рамки, каркаса и основы пространственных взаимодействий. Но вот если регионы - как и центр - утратят подавляющее большинство своих полномочий, а те не уйдут к иным органам государственной власти, а просто перейдут в "ведение" самоорганизации, спонтанного порядка, если от регионов мало что будет зависеть в обыденной жизни - тогда и только тогда их можно будет укрупнять (или разукрупнять); но именно в этом случае в этом действии уже не будет ни малейшего смысла. Но и тогда регионы нельзя будет укрупнять сверху; регионы нельзя объединять, они могут только самообъединяться.

Если существующие регионы целостны - специалисты в этом сходятся, - то вновь образованные суперрегионы, очевидно, целостными уже не будут - это будут хаотично-мозаичные пространственные конгломераты. Совсем немногие исключения - это возвращение бывших национальных округов в их регионы (о чем отдельно ниже). Только в подобных, очень немногих случаях объединение увеличит целостность регионов - и то только лишь социально-экономически, - а в остальных случаях оно их разрушит. Но и тут все не так просто: "возвращаемый" в состав Красноярского края Таймырский (Долгано-Ненецкий) округ отделен от основной территории края тысячами километров практически пустого пространства и хозяйственно уже (ранее - больше) все меньше связан с югом Красноярского края. Реформа объединения регионов разрушит целостности, из которых и состоит пространство страны, и не создаст ничего осмысленно нового.

Регионы - не только особые жизненные миры в силу их чрезвычайной целостности, пригнанности мест и сильной их связанности, это еще и реальные субъекты, в том числе и особенно субъекты представительства интересов мест на общенациональном уровне (Совет Федерации). Хорошо это или плохо, что наши регионы столь целостны, что вдавились в жизнь территории и организовали ее, - вопрос сложный и спорный, но представительствовать могут и должны реально целостные образования, а не конгломераты-фантомы. Только у реальных образований есть интересы и ценности, каковые и должны быть представлены, даже тогда, когда государство перестанет быть федеративным. Быть субъектом - значит непременно быть целостным. Новые громадные макрорегионы-конгломераты не смогут реализовать важнейшую функцию представительства интересов реальных мест, функцию тем более важную, что отменяются выборы глав регионов, выборы по территориальным (мажоритарным) округам в нижнюю палату парламента - иные способы представительства интересов мест. Дело несомненно идет к тому, что в громадном и сложно дифференцированном пространстве сами основы этого размера и сложности - места - вообще никак не будут представлены, тогда как уже сейчас, до новой рецентрализации, их реальное представительство явно недостаточно, и политическая конструкция государства не сбалансирована, будучи чрезмерно централизованной с концентрацией полномочий (и средств) на самом верху. Реформа же будет означать, что Центр полностью оторвется от своего пространства, несущего и кормящего ландшафта. Последствия сего катастрофичны.

Современное число регионов и их территориальная конкретика - не абсолютный императив, регионы могут и должны меняться. Но здесь нас подстерегает парадокс. Если регион должен быть реальным - а он должен быть реальным, иначе он лишен глубинного смысла, - то он должен быть и целостным. Но это значит, что надо увеличивать число регионов ранга субъекта федерации. При высокой целостности уровня регионов в целом есть ряд мозаичных регионов, которые состоят из частей, различающихся географическим положением, культурным ландшафтом, региональной экономикой и функциями в стране. Таковы два больших региона Северного Кавказа - Краснодарский и Ставропольский края. Каждый из них - кроме основной аграрно-индустриальной зоны - имеет уникальные курортные зоны всероссийского (и шире) значения, мало связанные с остальной территорией регионов и совершенно на нее не похожие - Кавказское побережье от Сочи до Анапы и район Кавказских Минеральных вод (уже сейчас имеющий статус особого курортно-экологического района). Есть и иные примеры - кандидаты в разукрупнение регионов.

Начатая реформа - административная агрессия - удар по стабильности, которую реально обеспечивают именно эти и именно такие регионы. Хороши они или плохи, но они вполне реальны, и именно они как таковые и гарантируют наблюдаемую стабильность (хотя, строго говоря, это метастабильность - но и этим я займусь отдельно). Если же дело дойдет до фактического упразднения "национальных регионов", то это просто приведет к огромному взрыву, следствием которого явится острая дестабилизация страны и всплеск массового сепаратизма.

Если уж Центр не может взаимодействовать с реальными целостными небольшими территориями, то с громадными конгломератами он тем более не сможет взаимодействовать. Никакие внутренне согласованные координированные действия в отношении мало связанных группировок регионов невозможны, тем более что Центр и не в состоянии проводить никакой разумной - кроме репрессивной - политики и в отношении целостных и давно устоявшихся регионов, немалая часть которых в той или иной конкретике границ существует более столетия. Наконец, Центр совершенно некомпетентен в пространственной сфере, и после того как национальные округа "вернутся" в свои прежние регионы, следует ожидать самых невероятных и абсурдных решений касательно объединения регионов. Уж если не удалось осмысленно (сконструировать) выделить всего только 7 (семь) федеральных округов, то выделить 30, 40 или 50 макрорегионов власть наверняка будет не в состоянии.

Фактическое поглощение национальных округов, при всей кажущейся социально-экономической очевидности, означает стирание с карты страны этносов "второго порядка" - в нашей системе только наличие своего региона означает наличие возможностей этнической актуализации и сохранения идентичности5.


Вернуться1
Каганский В. Естественные колебания и искусственная нестабильность // "Полит.ру", 07.06.03.


Вернуться2
Каганский В. Культурный ландшафт и советское обитаемое пространство. М.: НЛО, 2001; Национальная модель культурного ландшафта // "Русский журнал", 18.06.04.; Советское пространство - наше наследство // "Русский журнал", 20.08.04.


Вернуться3
Каганский В. Парадоксы местного самоуправления // "Русский журнал", 18.10.04.


Вернуться4
Каганский В. Пространство, государство и реформы // Отечественные записки, 2004, # 2.


Вернуться5
Каганский В.Л. Пермский прецедент // "Русский журнал", 22.06.04.