Russian Journal winkoimacdos
29.01.99
Содержание
www.russ.ru www.russ.ru
образование архивпоискотзыв

Универсальное пособие. В Канаде станет еще лучше, еще веселее

Франсуа Блэ 1

Проблема социальной поддержки, благотворительности - одна из самых остро дискуссируемых в европейских, американских интеллектуальных и академических кругах.

Здесь очевидна моральная и интеллектуальная дилемма: "почему и как институализированное сострадание (программы помощи, Peace Corporation и т.д.) превратились во врага нуждающегося вместо того, чтобы стать его другом? Здесь бездна тем! От развернувшейся в этом вопросе пропасти между 1960-ми и 1990-ми до трагедии Фреда Куни, гибель которого в Чечне остановила грядущую революцию в этой области" (из письма автора, близкого РЖ). Количество паразитирующих на благотворительности растет не по дням, а по часам. В Штатах, в Канаде, например, образовались целые поколения живущих на пособия. Не придется ли обществу вскоре искать защиты от социальной защиты такого рода?

В ряде крупнейших университетских центров в конце прошлого - начале нового года, прокатилась буквально волна конференций, посвященных этой теме, - в Оксфорде, Кембридже, Гарварде, Монреале и Оттаве.

Ниже мы предлагаем читателям РЖ фрагмент из книги специалиста, чья точка зрения влияла и влияет на принятие экономических и социальных решений правительством Канады. Универсальное пособие будет переведено и выпущено издательством Высшая школа в России в 1999 году, идеи автора прошли апробацию в специальном курсе на экономическом факультете МГУ в 1998 году и были встречены с большим энтузиазмом отъезжающими на ПМЖ в страну кленового сиропа.

***

Существует мнение, что в интересах будущего государства всеобщего благосостояния необходимо пересмотреть механизмы защиты дохода. Вслед за известными экономистами и интеллектуалами автор высказывается в пользу универсального пособия, выплачиваемого всем, наряду с другими мерами по укреплению социальной солидарности. В концепции универсального пособия он видит инструмент борьбы с бедностью и социальной маргинализацией.

Ошибаются те, кто с некоторых пор отпевает государство всеобщего благосостояния. По причинам, связанным с экономической эффективностью и социальной справедливостью, эту структуру нельзя разрушить, но ее можно и нужно реформировать, чтобы она лучше могла отвечать требованиям современности. Преобразования, которые нам предстоит осуществить, различны по своей значимости. Одним из самых насущных является пересмотр механизмов защиты дохода, которые вместо того чтобы бороться с бедностью и социальной маргинализацией, сегодня только усугубляют эти социальные беды.

Создатели государства всеобщего благосостояния, Беверидж в Великобритании и Марш в Канаде, в своих рекомендациях исходили, в основном, из двух экономических посылок: очень высокий уровень занятости и уровень заработной платы, позволяющий одному работающему содержать семью. Сегодня этих условий нет, но они объясняют, почему реформаторы делали упор именно на механизмы социального страхования, а не на защиту дохода. Бевериджа не удовлетворял принцип обусловленности в структуре защиты дохода, поскольку он уже тогда предвидел его пагубное воздействие на трудовую мотивацию.

До семидесятых годов применение этой модели в государствах всеобщего благосостояния давало исключительно хорошие плоды. Оно позволило западному миру выйти из состояния тяжелой депрессии, вызванного второй мировой войной и познать тридцатилетний период невиданного доселе процветания, которое сопровождалось значительным выравниванием уровня доходов. К сожалению, с тех пор ситуация резко изменилась. Безработица приобрела хронический характер, а в большинстве индустриально развитых стран она достигает беспрецедентных величин. Сами правительства все более и более открыто признают, что экономический подъем не обязательно должен сопровождаться значительным снижением доли безработных. Что касается трудовых доходов, то они также сильно дифференцировались, а следовательно минимальная заработная плата больше никак не может выполнять свою прежнюю функцию инструмента защиты семей от бедности. Таким образом, разрушены два главных столпа, поддерживавших все послевоенное здание социальной защиты. Из этого необходимо сделать соответствующие выводы для будущей социальной политики.

Неэффективность и несправедливость системы защиты дохода

Более чем за двадцать лет из вспомогательных инструментов обусловленные программы защиты дохода превратились в едва ли не центральный элемент системы социального обеспечения. Эти программы были задуманы и начаты в целях защиты нетрудоспособного населения, но сегодня, в значительной степени, ими пользуются люди, вполне трудоспособные, исчерпавшие уже все наличные возможности системы социального страхования. Эти обусловленные программы, такие как "социальная помощь" в Канаде, минимальный совокупный доход во Франции или "minimex" в Бельгии, имеют три общих порока:

Защитники концепции универсального пособия считают, что грядущая смена вех в государстве всеобщего благосостояния будет связана с перестройкой механизмов защиты дохода, а не социального страхования (которые, впрочем, тоже нельзя оставлять без внимания). Эти механизмы должны обеспечить социальную защиту для всех, а не только для тех, кому посчастливилось иметь стабильную и хорошо оплачиваемую работу.

Что такое универсальное пособие?

Универсальное пособие (или, иначе, доход гражданина, социальная зарплата, минимальный доход и т.д.) представляет собой необусловленный доход, гарантируемый каждому гражданину, богатому или бедному, от рождения до смерти. Он не облагается налогом и финансируется исключительно при помощи налогов на все остальные имеющиеся в обществе доходы (от труда и от капитала). Когда эта программа наберет обороты, она заменит основные механизмы защиты реального дохода, а именно: социальную помощь, пособия семьям и пенсионерам, дотации работодателям и новым предприятиям, налоговые льготы и т.д. Выплаты в рамках этой программы будут индексироваться в соответствии с различными нуждами детей, взрослых, пенсионеров и инвалидов. Следовательно, речь идет об истинном минимальном доходе, отталкиваясь от которого каждый сможет свободно строить жизнь по собственному выбору и разумению, сообразуясь с тем, что лучше для него и для его близких.

В период упадка государства всеобщего благосостояния, когда единственной альтернативой, предлагаемой нашими правительствами, является либо политика "трудовых пособий", либо политика создания ситуации риска для населения, программа пособий для всех представляет собой ни больше ни меньше как подлинную революцию в нашем понимании борьбы против бедности и социальной маргинализации. Сегодня эта идея пользуется значительной поддержкой по всему миру, в частности, со стороны экономистов - нобелевских лауреатов и интеллектуалов высокого уровня. Эти люди руководствуются различными причинами, поддерживая введение системы необусловленного дохода для всех граждан. В этой короткой статье мне придется довольствоваться рассмотрением одной, наиболее важной из этих причин: борьбы против социальной маргинализации и бедности.

Наши современники не более ленивы и не менее расторопны, чем их предшественники. Однако, все большее число их сегодня оказывается исключенными из экономической деятельности, попадая в полную или значительную зависимость от социальных выплат. Их положение можно объяснить сочетанием различных факторов, связанных как с экономической конъюнктурой, так и с характером наших программ защиты дохода. Все больше людей полагает, что последние слишком щедры и что они не способствуют созданию стимула к труду у своих получателей. Что касается первого пункта, эти представления не вполне правомерны, но по второму пункту это именно так. Обусловленные программы определенно лишают своих клиентов стимула работать, поскольку предельная ставка скрытого налогообложения, которым подвергаются их доходы от занятости, достигает 100%.

В результате, в странах, где право на получение пособия зависит от результатов проверки нуждаемости, бывшие получатели пособий обязаны выплачивать средства из своего трудового дохода, пока не возместят всю сумму своего пособия. Естественно, при этом они несут значительные убытки, которые могут даже превышать 100%, если сюда включить еще и определенные сопутствующие затраты (одежда, транспорт, потеря определенных преимуществ, связанных с положением безработного, и т.д.). Экономисты окрестили "ловушкой бедности" этот перекос нашей налоговой системы, который поощряет "левые" (но, конечно, не криминальные) заработки. Эта ловушка привела к созданию целых поколений людей, живущих за счет социальной помощи, которые потеряли - не по своей вине - всякий интерес к работе.

Необходимость сопряжения защиты дохода и налоговой системы

Чтобы вытащить их из этой ситуации зависимости, необходимо найти способ снизить предельную ставку скрытого налогообложения, чтобы повысить заинтересованность этих людей в поисках дела, полезного для них и для других. Но проблема здесь - не столько финансовая, сколько структурная: любое относительное улучшение положения получателей социальной помощи уменьшает стимулы к труду низкооплачиваемых работающих категорий. Если, скажем, позволить социальным клиентам сохранять более значительную часть своего пособия после возврата на работу, это подтолкнет тех, чей доход от занятости окажется ниже этих новых преимуществ, стремиться самим стать социальными клиентами.

Чтобы разрешить это противоречие, необходимо увязать систему социального обеспечения и налоговую систему, чтобы преимущества первой категории населения стали автоматически доступными второй, чего и позволяет добиться система универсальных пособий. Каким образом? Просто не облагая налогом эти выплаты и предоставляя их всем вне зависимости от их материального положения, продолжая, однако, облагать налогом прочие имеющиеся доходы. Таким образом, речь идет о предоставлении каждому вне зависимости от его финансовых средств минимальных сумм, необходимых для жизни, а фонд этих средств следует создавать через налоговую систему.

Для тех, у кого уже есть достаточный доход, эти выплаты сами собой аннулируются через налоговую систему. Однако, как ни странно, это самый простой способ добиться полной увязки защиты дохода и налоговой системы, а также, следовательно, совершенного выравнивания предельных ставок налогообложения, в то время как в настоящий момент они имеют явно параболическую форму. Кроме того, перестанет действовать эта ловушка бедности, на место которой придут налоговые меры, одинаковые для всех, которые обеспечат каждому равные возможности вознаграждения за труд и за инициативу в отличие от сегодняшнего положения дел.

Ни "социальная помощь", ни "трудовое пособие"

Предоставляя каждому минимальное пособие, мы таким образом помогаем работающим бедным - ведь мы оказываем финансовую поддержку их усилиям. Это более толковый и надежный способ увеличить их чистый доход, чем расчет на повышение заработной платы, которое может и не случиться или случиться слишком поздно, либо произойти без достаточных экономических оснований, что, в свою очередь, приведет к усугублению безработицы. Частичная автономизация дохода от работы для этой низкооплачиваемой категории позволит нам выполнить социальную задачу борьбы с бедностью, избежав обычных негативных последствий для рынка труда, вызываемых традиционными мерами.

Напротив, система пособий для всех потенциально способна создать дополнительные рабочие места, которые сегодня отсутствуют только потому, что заработная плата на этих рабочих местах была бы ниже уровня пособий социальной помощи или существующей минимальной заработной платы. Таким образом, эта система может стать способом сохранения низкооплачиваемых рабочих мест, но не путем финансирования работодателей, а выплачивая дополнительные пособия самим потенциальным работникам. Конечно, поскольку эта система - необусловленная, никого не будут обязывать соглашаться на эти рабочие места. Кроме того, в некотором смысле система пособий для всех способна укрепить независимость наемных работников от работодателей, поскольку каждый сможет рассчитывать на дополнительный доход, обеспечивающий прожиточный минимум, совершенно независимый от его работы и размера пособия по безработице.

Но эти рабочие места, в настоящее время лишь потенциальные, по крайней мере, имели бы шанс на существование и смогли бы послужить трамплином к более высокооплачиваемой работе. Пособие, предоставляемое абсолютно всем без исключения, и бедным, и богатым, могло бы способствовать лучшей защите наших сограждан от непредвиденных случайностей жизни и ситуаций экономической зависимости, например, в случае деспотичного супруга, нерадивых родителей, несправедливого начальника, слишком ретивого чиновника.

Это частичное, но реальное разведение дохода и работы, которое способна дать программа пособий для всех, и есть, наконец, то орудие, которого нам не хватает сегодня для более эффективной борьбы с бедностью. В данный момент действия в этом направлении зависят от условий структуры зарплаты. Мы не можем предоставлять пособия большего размера, чем минимальная заработная плата на рынке труда, и не можем повышать эту минимальную зарплату, если этого не позволяют соображения рентабельности предприятий, предлагающих такие рабочие места. Пособие же для всех зависит только от размеров нашего коллективного богатства.

Таким образом, стратегия универсальных пособий позволяет преодолеть многие недостатки системы "трудовых пособий" и "социальной помощи". Прежние системы делают ставку исключительно на политику в области занятости и на повышение заработной платы с целью обеспечения достойного дохода для каждого. Сегодня эта ставка себя не оправдывает, и нужно быть слепым или недобросовестным, чтобы этого не замечать. Это не означает, что полная занятость недостижима, но стать экономически возможной и приемлемой с точки зрения социальной справедливости она сможет только в том случае, если мы согласимся косвенно финансировать различные типы занятости при помощи пособия, предоставляемого каждому гражданину. Что касается политики "трудовых пособий", она представляет собой попытку воспроизвести в современном исполнении "работные дома", существовавшие в Англии в XIX веке. Эти меры дорогостоящи, неэффективны и вызывают значительную напряженность на рынке труда, выбрасывая туда рабочие руки, лишенные минимальных прав наемных работников.

Защита дохода в нашем сложном и непредсказуемом мире превратилась в такую же насущную необходимость, как и те другие, которые привели к выработке других форм социальной солидарности. В Канаде у нас уже есть подобный опыт в сфере здравоохранения, где мы все, молодые и старые, здоровые и больные, богатые и бедные, совместно несем расходы, связанные с болезнями и с несчастными случаями. Универсализация медицинского обслуживания не подвергается сомнению со стороны населения; напротив, мы ею гордимся и не без оснований. Теперь редко случается слышать, что богатые должны, поскольку у них есть средства, сами оплачивать свое медицинское обслуживание. Мы знаем, что при условии эффективной работы налоговой системы, они и так в значительной степени оплачивают затраты на их лечение. То же самое можно сделать с защитой дохода. Он так же должен стать защитой и гарантией для всех. Проверять финансовое положение необходимо в рамках налоговой системы, а не в системе социальной защиты.

Постепенное внедрение системы универсальных пособий

Споры относительно затрат на реализацию подобного предложения необходимо вернуть в разумные рамки. Нам потребовалось много лет, чтобы заработали ныне действующие обусловленные программы, а теперь понадобится еще больше лет, чтобы заменить их адекватными универсальными пособиями. Все больше внимания привлекает предложение о частичном пособии как наилучший способ начать осуществление программы. Это частичное пособие для всех предполагается финансировать исключительно за счет отмены определенных отживших налоговых программ, таких, как программа подоходных налоговых льгот, которая превратится в возвратный кредит, предоставляемый каждому гражданину. Затем можно было бы постепенно повышать размеры пособия, корректируя ставки налогообложения наиболее привилегированных категорий и снижая объем обусловленных пособий. Разумеется, необходимо осуществить бюджетное моделирование с учетом перераспределения, к которому приведут подобные меры. Такое бюджетное моделирование легко осуществимо в Канаде. Подобные модели были выполнены для ряда европейских стран, и результаты весьма многообещающи.

Во время этого переходного периода мы должны руководствоваться двумя основными соображениями. Прежде всего, в конечном итоге от этой системы универсальных пособий выиграют наименее социально защищенные слои общества. Между тем, было бы несправедливо, если бы во время переходного периода их доход понизился, поскольку универсальное пособие оказалось бы меньше их прежнего пособия. Отсюда необходимость компенсировать их потери путем сохранения обусловленного режима, который должен будет постепенно сниматься по мере повышения размеров универсального пособия. Во-вторых, даже частичное пособие, которое будет не в состоянии немедленно восполнить в полной мере прежние обусловленные пособия, должно при нормальных условиях положительно отразиться на предельных ставках налогообложения наименее социально защищенных категорий, на их трудовой мотивации и на темпах экономического роста, который введение этого пособия способно стимулировать. Вот почему уже сегодня следует начать процесс замены.

Дополнительно по данной проблеме рекомендуются следующие источники:

- Anthony Atkinson, Public Economy in Action. The Basic Income/Flat Tax Proposal, Oxford, Oxford University Press, 1995.

- Yoland Bresson, Partager le travail et le revenu, Paris, Economica, 1994.

- Samuel Brittan, Capitalism with a Human Face, Aldershot, Edward Elgar, 1995.

Кроме того, можно обратиться к интернетовскому сайту BIEN по следующему адресу: http:/www.econ.ucl.ac.be/ETES/BIE. Там можно найти более подробный библиографический указатель и различные материалы, иллюстрирующие развитие дискуссии по проблеме универсального пособия.

Примечания:


Вернуться1
Автор является профессором кафедры политологии университета Laval, а также членом BIEN (Европейская сеть минимального дохода). Данный текст представляет собой отрывки из рукописи книги о концепции универсального пособия, над которой автор продолжает работу.


Вернуться2
"Трудовое пособие" - workfare - любая программа в системе социального обеспечения (welfare), направленная на стимулирование скорейшего выхода получателя на работу. Соглашаясь на помощь по такой программе, он одновременно берет на себя обязательство пройти курс обучения другой профессии, участвовать в выполнении общественных работ и т.д. - Примечание переводчика.


Вернуться3
"Социальная помощь" или "социальное обеспечение" - welfare - программы социальной помощи лицам, не обеспеченным социальным страхованием (social security) и не имеющим возможности существовать без такой помощи.


© Русский Журнал, 1998 russ@russ.ru
www.russ.ru www.russ.ru