Эта книга является долгожданной публикацией материалов симпозиума, посвященного сравнению президентской и парламентской форм правления, который состоялся в 1989 году в Джорджтаунском университете. Центральное место в сборнике занимает статья Хуана Линза, представляющая собой блестяще переработанный вариант доклада, сделанного им на симпозиуме и получившего широкую известность. Краткое изложение этого доклада появилось в зимнем выпуске "Journal of Democracy" за 1990 год. Одной статьи Линза уже вполне достаточно, чтобы сделать сборник ценным приобретением. Книга была издана в виде двух томов в мягкой обложке (написанные Линзом главы есть в обоих томах) и как однотомник в твердом переплете (ссылки на номера страниц здесь даны по этому изданию). В сборник вошли также статьи других авторов, специализирующихся на проблемах взаимоотношений политических институтов и демократии, и он может быть настоятельно рекомендован всем, чьи интересы так или иначе соприкасаются с этими вопросами.

Большинство статей в сборнике в той или иной мере повторяют главный тезис, сформулированный Линзом: парламентская форма правления для демократического государства предпочтительнее президентской. Альфред Стефан и Синди Скеч, ссылаясь на опыт ряда стран, наглядно показывают, что при президентской форме правления стабильная демократия - явление крайне редкое. Аренд Лийпхарт, ссылаясь на результаты своих исследований мажоритарных систем управления и систем, основанных на консенсусе, утверждает, что даже вестминстерская модель парламентаризма, в которой преобладают однопартийные кабинеты, менее мажоритарна, чем президентская форма правления, по той простой причине, что премьер-министр может быть смещен своими партийными соратниками по строго политическим мотивам. Джованни Сартори разделяет скептицизм других авторов в отношении американской модели президентской формы правления, но столь же критически настроен и по отношению к парламентским системам. Он замечает, что прямые президентские выборы "противоречат принципу пропорционального представительства" (р.115), хотя и хвалит французскую модель, в которой судьба правительства зависит скорее от доверия парламента, чем президента. В превосходно написанной главе о Франции Эзра Н. Сулейман показывает, что введение президентских выборов в 1965 году коренным образом изменило партийную систему страны; в то же время, он утверждает, что поскольку политическое выживание премьер-министра и кабинета в целом зависит от парламентского большинства, конституционные полномочия президента далеко не так важны для функционирования режима, как принято считать. (Таким образом, французская система не является "чисто президентской", как в США или Латинской Америке.)

Остальные главы, составляющие второй том издания в мягкой обложке, посвящены рассмотрению опыта латиноамериканских стран: Чили (Артуро Валенсуэла), Уругвая (Луис Эдуардо Гонсалес и Чарльз Гай Гиллеспи), Бразилии (Боливар Ламуньер), Колумбии (Джонатан Хартлин), Эквадора (Кэтрин М. Конаган), Перу (Синтия Макклинток) и Венесуэлы (Майкл Коппедж). Эти исторические обзоры деятельности органов государственного управления, безусловно, содержат полезную информацию, однако читателю далеко не всегда удается понять, как именно делается политика в этих странах. В общем и целом, авторы статей не уделяют достаточного внимания взаимоотношениям между различными ветвями в процессе установления национальных приоритетов, принятия бюджетов и т.д.

Центральной темой сборника является политическая стабильность, которой, по словам Линза, угрожает так называемая двойственная демократическая легитимность президентских систем. При парламентской демократии глава государства избирается высшим законодательным органом страны и может быть смещен в результате вотума недоверия, вынесенного этим органом. При президентской же демократии равносильного способа выхода из тупика в отношениях между законодательной и исполнительной властями нет, поскольку глава государства получает свой пост независимо в ходе отдельных выборов. Таким образом, парламентаризму свойственна "гибкость", а президентской форме правления - "жесткость". Линз и его единомышленники утверждают, что при наличии такой жесткости у военной верхушки легко возникает искушение взять на себя роль "сдерживающей силы".

Однако напрашивающийся вывод о том, что опасность государственных переворотов уменьшается при переходе к парламентаризму, представляется слишком поспешным. Оставив в стороне Латинскую Америку, мы обнаружим немало парламентских государств, существование которых было отмечено военным вмешательством, например Бангладеш, Пакистан, Судан, Таиланд и Турция. И здесь становится явственно виден самый существенный недостаток рассматриваемого сборника, а именно, что труд этот вполне можно было бы назвать "Провал латиноамериканской демократии". Проблема заключается в следующем: если президентские демократии сосредоточены в одном географическом регионе (в Латинской Америке), то вправе ли мы утверждать, что неэффективность демократии в этих странах обусловлена именно президентской формой правления, а не историческими или социальными факторами?

Авторы статей не приводят практически никаких доводов в пользу того, что парламентаризм добился бы больших успехов там, где президентская форма правления потерпела крах. Исключением является Валенсуэла, который доказывает исходя из существенного сходства между социальной дифференциацией и партийной системой в Чили и в Южной Европе (прежде всего в Италии), что для этой страны парламентаризм является наилучшей формой правления. Но с другой стороны, если Чили действительно представляет собой особый случай с точки зрения политической и социальной ситуации, почему бы ей не быть таковым и в уместности парламентского правления? В странах с более слабыми политическими партиями - например, в Бразилии - формирование парламентских коалиций потребовало бы гораздо больших усилий. Даже если партийная система в конечном итоге адаптируется к условиям парламентаризма, на это уйдут десятилетия. Могут ли бразильцы - или перуанцы, или русские - позволить себе столь долгое ожидание? Или же для "наведения порядка" будут призваны военные?

Ни один из авторов не обратил внимания на тот поразительный факт, что только двум основным формам правления удалось поддерживать демократический режим достаточно долго вне Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР): президентской системе и вестминстерской модели парламентаризма. Стефан и Скеч указывают, что из 93 стран, получивших независимость в период между 1945-м и 1979 гг., 41 страна выбрала путь парламентаризма, а 36 - президентскую форму правления. Между 1980-м и 1989 гг. 15 государств с парламентским строем оставались демократическими, в то время как ни одной из президентских республик не удалось сохранить демократию. Однако из 15 "сохранившихся" демократий 14 ранее входили в состав Британской империи (оставшаяся 15-я страна - Израиль), причем население 10 из этих стран не превышало 1 миллиона человек, а 4 - 100 тысяч. Далее, почти во всех странах, выбравших президентскую форму правления, никогда и не было никакой демократии. К сожалению, Стефан и Скеч объединили в одну группу как те государства, где демократический режим рухнул по прошествии некоторого времени, так и те, которые так и не сумели стать демократическими.

Хотя Стефан и Скеч разграничивают "развитые" и "неразвитые" страны, они не пытаются учитывать различия в уровнях развития большой группы стран, не входящих в ОЭСР. Более того, не анализируя страны, получившие независимость до 1945 г., они тем самым исключают из рассмотрения как раз те государства третьего мира, которые имеют значительный опыт - каким бы прерывистым он ни был - в области президентской демократии. В результате в предложенный авторами перечень стран с той или иной разновидностью президентского правления (как правило, с недемократическим президентским строем) вошли в основном бедные африканские государства, в которых вряд ли можно было бы ожидать развития демократии при любой конституции. Стефан и Скеч заявляют, что если бы их данные "выражались в строго научных числах, вероятность того, что [выявленное ими] распределение носит случайный характер, оказалась бы меньше одной тысячной" (р.125). Но в действительности полученные ими результаты вызывают сомнения. Если страны, в которых установление стабильной демократии представляется крайне проблематичным в силу неинституционных факторов, таких как экономические условия или классовоя структура, по причинам историческим более склонны к выбору президентской формы правления, мы отметим высокую корреляцию между президентскими и недемократическими режимами, даже в отсутствие причинно-следственной связи между ними.

В самом деле вполне возможно, что "крах президентской демократии" является результатом необъективного выбора. Как в Латинской Америке, так и в Африке на пути демократии встают многочисленные препятствия еще до принятия конституционного порядка, и тем не менее именно в этих двух регионах накоплен основной опыт третьего мира в отношении президентской формы правления. Между тем, бывшие британские колонии в подавляющем большинстве предпочли вестминстерскую модель парламентаризма. Поскольку из всех государств третьего мира более или менее демократическими стали лишь бывшие британские колонии и латиноамериканские государства, то президентское правление и вестминстерская модель парламентаризма кажутся единственно приемлемыми моделями демократии для развивающихся стран. А из-за недостаточного развития демократии в "президентских" регионах президентская форма правления выглядит менее удачной, чем парламентская.

Что касается фактических данных, Сартори отмечает, что парламентское правление оказывается более эффективным в случае его "неоднородности" (р.112). Например, в тех странах, где законы ограничивают число участвующих в выборах партий, что дает возможность создать стабильное большинство, парламент крайне редко пользуется своими полномочиями по роспуску правительства. Естественно, хваленая "гибкость" парламентаризма тем самым практически сводится на нет, однако Сартори и не настаивает на том, что "гибкость должна безоговорочно рассматриваться как положительное качество" (р.108). Напротив, исходя из того, что в странах третьего мира единственной работающей формой парламентаризма оказалась вестминстерская модель Сартори заключает, что наиболее эффективной разновидностью парламентаризма является такой порядок, при котором "суверенитет парламента ограничен" за счет предоставления всей полноты полномочий единственной партии (р.112).

Подобный же вывод можно сделать и для президентских систем: самым эффективным оказывается президентский режим, ограничивающий полномочия президента. Дольше и стабильней всего институт президентства функционирует в США и Коста-Рике. Конституции этих стран обеспечивают высшим законодательным органам главенство практически во всех областях формирования политики. В других же государствах, как правило, напротив: президент имеет право принимать некоторые решения, касающиеся политического курса без предварительных консультаций с выборными представителями законодательной власти.

Утверждение Сартори о достоинствах "неоднородных" парламентских систем вряд ли можно счесть столь уж бесспорным. Как уже отмечалось выше, из всех стран третьего мира такая форма правления существует только в бывших британских колониях. Более того, поскольку при таком государственном устройстве парламент обладает огромнейшей властью, вестминстерская модель таит в себе опасность вырождения в диктатуру (как это случилось в Сингапуре и Индии). С другой стороны, высокая эффективность президентской демократии в таких непохожих и удаленных друг от друга странах, как США и Коста-Рика, позволяет предположить, что президентская форма правления с относительно слабой президентской властью вполне может оказаться приемлемой и для других государств.

Даже если мы примем очень широкое определение "стабильной демократии", включив в эту группу все страны, где с момента окончания второй мировой войны общие выборы проводились последовательно по меньшей мере два раза, мы обнаружим, что к приведенному в книге перечню добавятся немало "президентских" государств и ни одной страны с многопартийной парламентской системой правления. Тем не менее Линз в своей статье утверждает: "Европейский опыт однозначно свидетельствует о том, что коалиционные правительства могут быть стабильными" (р.65), никак при этом не оговаривая, что выводы, сделанные на основании европейского опыта, могут оказаться неприменимыми для менее развитых стран. В действительности, мне известно только одно независимое государство в послевоенном третьем мире, которому удалось сохранить парламентскую форму правления и пропорциональное представительство (призванное способствовать формированию многопартийных коалиционных кабинетов) по результатам более чем одних выборов - это Сомали в период с 1961-го по 1968 год.

Учитывая все сказанное выше, следует признать, что разработчики новых демократических конституций - которые, как правило, отдают предпочтение либо "чистому" президентству, либо французской модели - в конечном итоге, возможно, поступают не так уж и глупо. Центральный тезис "Краха президентской демократии" - что парламентаризм лучше президентского правления -представляется в высшей степени неубедительным. Тем не менее книга эта - прекрасное вступление к дискуссии о взаимосвязи формы политических институтов и стабильности демократии. Исследования отдельных латиноамериканских стран составляет в совокупности один из лучших источников по проблемам демократического развития в этом регионе. Книга уже признана "классической" в своей области и несомненно останется одним из самых читаемых и цитируемых произведений на протяжении многих лет.