Народы Франции и Нидерландов возвысили свой голос. Итак, европейская конституция мертва, пришел конец разговорам о членстве в ЕС для Турции, сильно затруднится прогресс во многих областях - от расширения союза в регионе Балкан до снятия контроля над теми или иными институтами. Зато для касты болтунов сложившаяся ситуация предоставила возможность снова поупражняться в красноречии на старые темы. Перед лицом непримиримой оппозиции в отношении турецкого членства извечно либеральный "Economist" легкомысленно трактует проведенные референдумы как свидетельство того, что Европа движется слишком быстро, что она зашла слишком далеко (разумеется, если вывести за скобки вопрос расширения). Тимоти Гартон Эш, неутомимый оптимист в том, что касается продвижения священных интересов Британии в Европе и за Атлантикой, сумел увидеть теперь новые заманчивые перспективы для дипломатической экспансии Тони Блэра. Юрген Хабермас, придворный философ в стане континентальных социал-демократов, обращается к европейским лидерам (читай - к его давнему ученику Йошке Фишеру) с призывом возродить "идеалы 1968 года" и повести левые когорты на приступ неолиберальной американской гегемонии. Серж Жюли из "Liberation", демонстрируя специфически французскую мизантропию, обвиняет французских политиков в оппортунизме, а остальных французских граждан - в расизме. По ту сторону Атлантики крупная фигура среди неоконсерваторов Билл Кристол, не испугавшись массового голосования против экономических реформ, советует отречься от принципов государства всеобщего благосостояния, открыть границы для иммигрантов и ждать дружеских объятий со стороны Америки.

Пришло время увидеть Европу такой, какова она на самом деле. Развернувшийся перед нами кризис отнюдь не дает повода считать, что ЕС пришел к упадку или что общеевропейский порядок поставлен под вопрос. Напротив, кризис лишний раз доказал легитимность нового союза и продемонстрировал его стабильность. Главная ошибка, которую совершили разработчики европейской конституции, кроется не в ее содержании, а в избранном стиле и символике. В этой конституции содержится проект системы весьма осторожных реформ, в общем-то не идущих вразрез с господствующими на континенте настроениями. При этом европейские лидеры смущают прагматически настроенную публику, выдавая программу реформ за фундаментальный проект, нацеленный на пересмотр конституций и национальную демократизацию Евросоюза.

Лет через пятьдесят в глазах историков эти референдумы вовсе не будут выглядеть концом Европейского Союза. В них нет ничего напоминающего даже о начале конца. Этот союз остается примером самого успешного эксперимента в сфере политико-институционального строительства со времени окончания Второй мировой войны. Другое дело, что в далекой исторической перспективе станет отчетливо видна агония идеалистического европейского федерализма, родившегося в середине сороковых, символизированного призывом ко "все более тесному союзу" и нацеленного на учреждение Соединенных Штатов Европы. Пришло время согласиться с тем, что Европейскому Союзу не дано заменить собой национальные государства, как не дана демократическая легитимизация наподобие национальной. Как был, так и остается в силе порядок действующей конституции Евросоюза, создавшей устойчивое равновесие между Брюсселем с одной стороны и национальным капиталом и демократической легитимностью с другой, когда это равновесие поддерживается благодаря опосредованной отчетности и всеобъемлющей проверяемости. Для того чтобы понять, что привело к этой ситуации, необходимо разобраться с природой сложившегося конституционного компромисса, осознать причины, из-за которых европейские лидеры поставили его под вопрос, и извлечь уроки касательно пределов европейской интеграции.

В результатах голосования в ходе последних референдумов отразились три главных мотива, которые всегда доминировали при голосованиях в течение всей истории Евросоюза. Во-первых, это идеологический экстремизм. Если центр поддержал Европу, то крайнее правое и крайнее левое крыло, к которым принадлежит сейчас почти треть французского и голландского электората, сказали свое твердое "нет". Во-вторых, имело место протестное голосование против непопулярных правительств. А в-третьих, и это наиболее важно, была реакция на чувство незащищенности, испытываемое беднейшими слоями европейцев. Если деловые круги, образованная элита и обеспеченные слои европейцев выступили за конституцию, то всякий боящийся безработицы, изменений на рынке труда, глобализации, приватизации и консолидации государственных социальных гарантий, склонен скорее противостоять нововведениям. Сегодня весь этот комплекс опасений усугубляется чувством экономической и культурной угрозы, исходящей от мусульманской иммиграции.

Подобного рода антипатии составляют сегодня главную политическую проблему для европейских правительств, поскольку раздражение направлено сразу и в адрес неэффективного экономического управления, и в направлении мер, разработанных для его усовершенствования. Как констатирует Фарид Закария, трагедия состоит в том, что "Европа все более нуждается в тех вещах, которые сами по себе способны породить популистскую паранойю, - в экономической реформе, чтобы выжить в эпоху жесткой экономической конкуренции, в молодых иммигрантах для поддержания социального рынка, в стратегически спланированных взаимоотношениях с мусульманским миром, которые должны радикально окрепнуть при вступлении Турции в Евросоюз".

В ажиотаже референдума все ухитрились забыть про сам документ. В конце концов, обсуждаемая конституция оказалась весьма консервативным текстом, содержащим определенные усовершенствования, накопившиеся за последние двадцать лет развития Евросоюза. Протестные кампании с самого начала признавали необходимость умеренных реформ - включая вопрос с министрами иностранных дел, усиление борьбы с преступностью и упрощение процедуры голосования. Такие изменения пользуются всеобщей поддержкой, в том числе и во Франции, которая сама и выдвинула большую часть из этих пунктов. Мы вынуждены признать: этот документ вызвал противостояние в обществе не потому, что у кого-то имелись возражения по его содержанию, а потому, что благодаря полной невинности этого содержания граждане увидели в нем удобный повод и необременительный способ для выражения всех своих протестов.

Против чего выступили граждане Европы? Здесь снова-таки не следует рассматривать эти референдумы как плебисциты для обсуждения политики Евросоюза. Хотя в Европе благодаря консультативному "лиссабонскому процессу" идет постепенная консолидация рынка труда и структуры социального обеспечения, все эти вопросы остаются строго в рамках компетенции государств-членов. Хотя деятельность Евросоюза в целом и включает в себя контроль над коммерческой и финансовой политикой своих государств-членов, ее следует трактовать не как продвижение глобализма, а скорее как организованную попытку ему противостоять на общеевропейском уровне. Противники отмечают такие действия Евросоюза, не предусмотренные конституцией, как недавнее расширение до 25 членов, введение "евро", отмена контроля за энергосистемами и "турецкий вопрос". При этом только последний пункт реально мог оттолкнуть заметное количество голосовавших, причем лишь тех, которые не удосужились узнать, что вопросы свободной миграции из Турции были урегулированы еще до начала переговоров в общем плане о турецком членстве.

Итак, какие уроки может извлечь из всего этого Евросоюз? Относительный дефицит прямой критики в адрес конституции, дефицит озвученных фундаментальных претензий к политике Евросоюза и, самое главное, острая нехватка позитивных программ реформирования - вся эта совокупность изъянов служит на самом-то деле наглядным свидетельством того, сколь устойчивы основы, на которых зиждется здание Евросоюза. Пятнадцать лет, истекшие с момента падения "берлинской стены", были, в конце концов, самым успешным периодом в истории Евросоюза. За это время родился единый рынок, "евро", осмысленная и последовательная европейская политика на мировой арене. Расширение Евросоюза сопровождалось на удивление малыми неудобствами для уже имевшихся членов и показало себя как самый эффективный в экономическом плане инструмент в руках Запада для расширения зоны безопасности и демократии. Короче, мы видим, что Евросоюз спокойно и уверенно достиг состояния конституционной стабильности.

Чем характеризуется это состояние? Евросоюз демонстрирует неоспоримые достижения в коммерции, сельском хозяйстве, рыболовстве, в политике денежного обращения, в промышленном законодательстве и в координации международной политики своих членов. Вопреки часто публикуемым статистическим данным, на самом деле зона компетенции Союза охватывает всего лишь 20% всего европейского законодательства и регламентирования. Почти все сферы, которые особо привлекают внимание общественности: налогообложение, здравоохранение, пенсионное обеспечение, образование, проблемы преступности, инфраструктуры, обороны и иммиграции - остаются в компетенции конкретных национальных государств. Евросоюз никогда не сможет охватить все эти вопросы, требующие грандиозного финансового и административного потенциала - ведь его налоговая база в 50 раз меньше, чем налоги, собираемые государствами, вся администрация меньше, чем в ином провинциальном городке, нет никаких полицейских или военных сил, а юридические полномочия ограничены законом со всех сторон.

Сейчас перед Европой не стоит таких грандиозных задач, создание единого рынка в 80-е годы и единой валюты в 90-е, которые могли бы обосновать реорганизацию самого союза. В течение 18 месяцев неспешных дискуссий в конституционном конвенте вопросам о расширении компетенции Евросоюза было посвящено всего лишь два дня. Идея перевести политику в области здравоохранения, налогообложения, пенсионного обеспечения и образования на общеевропейский уровень поддержки не получила, а уж наращивание общеевропейской военной мощи в духе США не только выходит за рамки европейских возможностей, но и оскорбляет присущие Европе принципы "гражданского общества".

Возьмем, к примеру, общеевропейскую социальную политику, о которой так много говорили в ходе агитационных кампаний перед референдумами. Каких конкретных шагов можно здесь ожидать от Евросоюза? Только недальновидные политики стали бы блокировать разумные усилия, направленные на реформирование системы соцобеспечения и укрепление ее устойчивости. Во многих работах показано, что разделение труда между новыми и старыми членами Евросоюза способствует общему развитию. Никто не скажет при этом, что Евросоюз с помощью фискальных или административных рычагов толкает подотчетные страны к сомнительному будущему, - у каждой страны союза развязаны руки для самостоятельной социальной политики. Угроза со стороны неолиберальной "англосаксонской" модели - чистый миф. Британия, основываясь на скандинавских схемах, которые признаны уже почти повсеместно, строит собственное государство всеобщего благосостояния, обгоняя на этом пути всех своих партнеров. В самом деле, сейчас мы наблюдаем процесс конвергенции европейских социальных систем, в котором сливаются континентальная либерализация с британской социальной демократизацией, и движут всем этим не воздушные замки, построенные в администрации Евросоюза, а конкретное давление со стороны отдельных национальных политических программ.

По отношению к государственным институтам мы видим зарождение подобного же конституционного компромисса. Хотя "евроскептики англо-американского разлива" снова задумали всех испугать страшным призраком брюссельского сверхгосударства, возглавляемого Европейским комитетом, с самого 1970 года договор претерпевал такие изменения, которые непрерывно двигали Европу в прямо противоположном направлении. Так, за это время в ущерб полномочиям технократического комитета окрепла власть Совета министров (его поддерживают Франция и Британия, исходя в основном из внеэкономических соображений) и выбираемого напрямую Европарламента (пользующегося поддержкой Германии).

Предлагавшаяся конституция имела целью доработать в мелочах эффективность и прозрачность в действиях Евросоюза, не затрагивая его фундаментальной структуры. Все это из числа вполне разумных вещей, которые обычно поддерживает широкая публика и обожают политические зануды: расширена сфера вопросов, где требуются совместные решения европейских парламентов, национальные парламенты обрели консультативные полномочия и полномочия "сторожей", отменена ротация президентской должности, при голосовании весовые коэффициенты были уточнены, чтобы более справедливо отражалось мнение больших государств, координация внешней политики сосредоточена в руках министра иностранных дел и т.д., и т.п. В результате получился многонациональный конституционный компромисс, в котором учтены интересы больших и малых государств, левых и правых партий, тенденции еврофилов и евроскептиков. Все эти реформы получили широкую поддержку среди государств-членов, и ни одну из них никто не пытался оспорить в ходе дебатов перед референдумами. Самое радикальное изменение - создание должности общеевропейского министра иностранных дел, призванного рекомендовать, но не навязывать более скоординированную внешнюю политику, - заслужило 70-процентную поддержку среди граждан всей Европы. Признавая Евросоюз таким, каков он есть сейчас, новая конституция нанесла удар по дошедшему до нас из эпохи римского договора идеалистическому лозунгу "все более тесный союз" и заменила его более уравновешенным лозунгом "единство в разнообразии".

Итак, протест был спровоцирован вовсе не смыслом зарождавшегося конституционного соглашения. Возражения вызвала форма - некое подобие идеалистической конституции. Начиная с 70-х годов юристы толковали римский договор как фактически действующую конституцию. Новый документ был воспринят как не вызванная никакой необходимостью PR-кампания, основанная на как бы очевидных, хотя на самом деле весьма экстравагантных представлениях, что Евросоюз может быть легитимизирован благодаря демократизации и становлению "европейского идеала". Когда были заключены договора в Ницце и Амстердаме, ученые, политики и комментаторы, увлеченные идеей общей Европы, утверждали, что идея Евросоюза недобирает популярности в основном из-за своего сложного, непрозрачного, далекого от простой публики характера, короче, ей мешает "дефицит демократичности". Йошка Фишер, германский министр иностранных дел, в своей знаменитой лекции о глобальных целях интеграции, которую он прочитал в 2000 году в Университете Гумбольдта, сделал грандиозный акцент на идее конституционной легитимизации. И Фишер, и другие европейские лидеры, успевшие вскочить на его поезд, как бы пытаясь преодолеть узкий, национальный взгляд на вещи, на самом деле формулировали свои аргументы в привычной домашней манере - в примере с Фишером это был германский антинационализм образца 1968 года.

Эта идея состояла в том, что Евросоюз должен легитимизироваться не за счет расширения торговых связей, экономического роста и полезного администрирования (как предполагалось уже в течение пятидесяти лет), а путем политизации и демократизации. Это можно было произвести посредством конституционального соглашения. Перспектива вновь инсценировать филадельфийские события 1787 года должна была вдохновить миллионы пользующихся Интернетом европейцев на обдумывание самого смысла европейского сосуществования. Слышались и более прагматические голоса, призывавшие бороться с цинизмом путем упрощения договора и спрямления прерогатив Евросоюза. Реформаторы, обосновывая потребность перемен, ухватились также за идею, что, во избежание тупика, который непременно всех ждет при расширении союза с 15 до 25 членов, необходима превентивная перестройка всей структуры. Теперь уже видно, что эти страхи не оправдались - частью благодаря конструктивному поведению новых стран-членов, а частью потому, что сейчас Евросоюз продвигается вперед не так быстро и не так решительно, как раньше.

Конечно же, размышления на тему конституции - не та материя, которая способна мобилизовать европейцев. Мало кому из рядовых граждан были ведомы мысли двухсот заседавших мудрецов. Когда же потребовалось услышать мнение гражданского общества, в дело включились профессора. Была созвана молодежная конференция, на ней присутствовали будущие "еврократы". Гости принялись обсуждать вопросы демократии и обнаружили, что сложившиеся на тот момент порядки вполне соответствуют многоукладной структуре, когда государства-члены на любом уровне требуют установления системы сдержек и противовесов. Ни широкие массы, ни элита не стремились поддерживать демократическую реформу, если не считать скромных требований к парламентам тщательнее проверять результаты голосований в соответствии с уже имеющейся конституцией.

Так оно и должно быть, поскольку в Евросоюзе если и наблюдается "дефицит демократии", то лишь совсем чуть-чуть. Если отложить идеальные представления о демократии и посмотреть на порядки, царящие в реальном мире, то мы увидим, что деятельность Евросоюза столь же прозрачна, ответственна, подотчетна и честна, как и действия государств-членов. Относительные ограничения по части свободы централизованных финансовых и административных мероприятий почти исключают возможность коррупции. Зона автономных полномочий Евросоюза - торговая политика, конституционный надзор и центральный банк - те же самые, что и в большинстве демократических государств, где все эти функции по вполне веским причинам подлежат политической изоляции. Представления о том, что демократическое управление можно реализовать через множество сдержек и противовесов, а не через выборы в единый верховный парламент, больше соответствует американской, а не европейской идеологии, но от этого оно не теряет своей легитимности. Слово каждого будет услышано в системе, где всякая европейская директива нуждается в одобрении со стороны технократического комитета, сверхквалифицированного большинства из демократических национальных правительств и из выбранного напрямую парламента. Затем уже эта директива будет внедряться усилиями национальных законодателей. Исследования показывают, что законодательство Евросоюза отличается единодушием и относительно живо реагирует на настроения в широких массах и в отдельных диссидентских группах.

Поклонники демократии не способны увидеть ее границ. Участие всех граждан Европы в данной дискуссии не только не гарантирует поддержки, но, как мы видим, может привести к совершенно иррациональным результатам, поскольку именно те, кто возлагают особые надежды на Евросоюз, зачастую оказываются и его самыми непримиримыми критиками. Средний гражданин, как и большинство политических партий, держит в поле зрения одновременно лишь несколько политических вопросов - обычно они касаются чрезмерного налогообложения и больших расходов, - а потому склонен реагировать лишь на самые насущные проблемы и принципы. Влияние европейского центра остается пока еще слабым. Граждан заботят проблемы хлеба с маслом (сюда же входят вопросы социального обеспечения и прав личности, которые особенно активно обсуждались в дебатах перед референдумами), а решение этих проблем до сих пор почти исключительно остается в руках национальных государств. Год за годом все общеевропейские голосования терпят фиаско - граждане не интересуются вопросами Евросоюза и не спешат высказать о них свое мнение. Это наводит на мысль, что граждане воздерживаются от участия в политике Евросоюза не потому, что им что-то мешает, а всего лишь потому, что не имеют к этому достаточных побудительных мотивов.

Некоторые энтузиасты демократии предлагают, не интересуясь поддержкой публики, разом демократизировать Евросоюз, включив в сферу его полномочий такие животрепещущие вопросы, как социальная политика или иммиграция. Таковы, по сути дела, взгляды Хабермаса. Однако только настоящий философ способен увидеть, что такое жесткое лечение может угробить пациента. Мало что заставит европейскую публику решительно отвергнуть столь глубоко укоренившийся институт, как Евросоюз, но передача в его ведение подобных спорных вопросов без соответствующих на то оснований способна подвигнуть граждан на категорический протест.

Более трезвые голоса предлагают наделить дополнительными полномочиями национальные парламенты, что в ограниченном порядке могла бы сделать конституция. Однако такой путь обнажил бы окончательный крах демократизаторской идеи. Ведь мало оснований полагать, что передача политических решений под ответственность законодательных органов делает их более легитимными. В западных демократиях степень популярности обратно пропорциональна прямой выборной подотчетности. Самые популярные институты - это суды, полиция и вооруженные силы. Парламенты принято обычно недолюбливать. Какова бы ни была причина падения популярности единой Европы - это может быть общий упадок политического доверия, недостаточное знакомство с соответствующими институтами, ксенофобия, недовольство экономической эффективностью, - в любом случае причина вряд ли связана с демократическим мандатом Евросоюза.

Бессистемные споры о некоем общественном институте, когда в одну кучу свалены такие проблемы, как стандартизация телекоммуникаций, состав миротворческих сил в Боснии и приватизация электростанций, неизбежно сводит обсуждение к уровню наименьшего общего знаменателя. Когда политические элиты, защищающие единую Европу, вдруг обнаружили, что защищают всего лишь конституцию с очень скромным внутренним содержанием, они поняли, что у них нет другого выхода, кроме как раздуть ее значение, пользуясь обесцененными рассуждениями о заслугах Евросоюза и риторикой, заимствованной из европейского идеализма 50-х годов. Так что не странно, что их легко обыграли скандальные популисты с их символикой, растущей из понятий класса, нации и расы (хотя они пользовались еще более замшелыми представлениями о том, чем занимается Евросоюз). Беспардонная тактика обоих противостоящих лагерей ввела публику в испуг и замешательство. В результате сложилось так, что референдумы проходили в странном сумеречном мире символической политики, где претензии к Евросоюзу имели очень мало общего с действительностью, а поддержка оппозиции и выступление за старую конституцию превратились в некий символ, отражающий мириады надежд и страхов современного электората.

Осознав свое полное поражение, европейские политики должны найти конструктивный выход. Лучше всего было бы начать с коллективного покаяния. Сам опозоренный документ должен быть отвергнут. И потом, в течение нескольких ближайших лет, Евросоюз должен вернуться к своей успешной традиции тихого и прагматичного реформирования. Европейцы безотказно поддерживают непрерывное развитие международной политики, экономики и системы внутренней безопасности по направлениям, провозглашенным в конституции. Членство Турции вычеркнуто из повестки дня, но, возможно, так бы и произошло без всяких референдумов. Политики должны признать это, и признать во всеуслышание. Лишь такая тактика позволит сохранить процесс расширения на Балканах. А половинчатые договоренности, приемлемые как для Евросоюза, так и для турецкого общества, могут стать реалистичной целью на ближайшие двадцать лет, и для Турции такая ситуация может оказаться более выгодной, чем предлагавшееся недавно членство ограниченного типа. Никакая другая политическая линия не смогла бы дать подобный вклад в общий мир и безопасность.

Кроме всего этого, европейские политики должны открыто признать существование стабильного европейского конституционного устройства. Неизменно выгодная позиция Евросоюза состоит в том, что он делает ставку на политическое сотрудничество, сохраняя мощную риторику и символику, все еще исходящие от чувства национального самосознания. Общество не поймет, если его будут изображать как благополучное и стабильное. И в этом нет никакого позорного компромисса по отношению к великим принципам. Напротив, всем желанен конституционный порядок, который бережет мощь национальной демократии для самых важных вопросов, а те вопросы, которые имеют вторичную важность, по которым уже имеется административный, технический или юридический консенсус, препоручает компетенции более опосредованных форм исполнения демократии. Отличительная черта Евросоюза - это многоуровневое управление, единственная новая форма организации государства, которая реально преуспела со времени возникновения идеи "государства всеобщего благосостояния" на пороге ХХ века. Теперь это зрелый конституционный порядок, который уже не нуждается в активном продвижении для легитимизации прошлых и настоящих успехов. Далеко позади остались европейские централизаторы и демократизаторы, для которых лозунг "все более тесный союз" оставался самоцелью. Они могут возразить, что ответом на побежденную демократию должна быть еще большая демократия, а ответом на провалившуюся конституцию - новая конституция. Однако Европа ушла далеко вперед. Отречение от этой команды идеалистов, сугубо благонамеренных и даже заслуживающих преклонения, может показаться жестоким шагом, но он необходим и справедлив. На этой основе европейцы могут разработать новое обоснование национальных интересов, прагматического сотрудничества и конституционной стабильности - такое обоснование, в котором Европа будет представлена в истинном свете. Конституция мертва, да здравствует конституция!

Перевод Андрея Ракина

Оригинал статьи