В рамках "Тольяттинского диалога" 24 ноября с.г. состоялась ПЕРЕГОВОРНАЯ ПЛОЩАДКА "ОБЩЕСТВО И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ", в ходе которой была проведена общественная экспертиза проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Дискуссию вели исполнительный директор Фонда "Институт экономики города" М.И. Либоракина и доцент МГУ им. М.В. Ломоносова Л.В. Смирнягин. В работе переговорной площадки приняли участие представитель Оргкомитета "Тольяттинского диалога", начальник Департамента социального развития аппарата Правительства Российской Федерации Е.Ш. Гонтмахер, председатель Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы В.С. Мокрый, заместитель начальника Управления развития местного самоуправления Минэкономразвития России С.Н. Мирошников, представители органов местного самоуправления из различных регионов России, общественных и научных организаций. Всего в переговорной площадке приняли участие 60 человек, в том числе представители общественных организаций - 23%, органов местного самоуправления - 47%, общественного территориального органа самоуправления - 19%, научных организаций - 3%, средств массовой информации - 5%. Все участники переговорной площадки получили информационный пакет, в который вошли текст законопроекта, подборка материалов по проблемам местного самоуправления (анализ зарубежного опыта, позиции участников переговорного процесса - Комиссии по разграничению полномочий, Конгресса муниципальных образований, Народной ассамблеи и др.), обзор прессы, результаты интернет-опроса, проведенного Фондом "Институт экономики города" по проблемам законопроекта.

Открывая работу переговорной площадки, Президент Фонда "Институт экономики города" Н.Б. Косарева отметила, что цель этого мероприятия заключается в том, чтобы на примере ключевого законопроекта проанализировать уроки участия общественности в реформе местного самоуправления и продемонстрировать акцию общественной экспертизы "в действии".

Основные положения нового закона представили С.Н. Мирошников и В.С. Мокрый. В своих выступлениях они остановились на важности и своевременности скорейшего принятия нового закона о местном самоуправлении и на том значении, который он имеет для формирования гражданского общества в России.

Далее дискуссия разворачивалась между представителями некоммерческих и общественных организаций и местного самоуправления. Ведущая дискуссии М.И. Либоракина попросила сторонников и оппонентов законопроекта высказать свое мнение, определить, что именно представляется в законопроекте наиболее ценным, и дать конкретные предложения в случае несогласия с имеющимся вариантом. Л.В. Смирнягин особо подчеркнул, что дискуссия в любом случае ведется между сторонниками реформы местного самоуправления, и обратил внимание на то, что сегодня раздаются голоса за отмену местного самоуправления вообще. Нельзя допустить ситуации, когда критика конкретных положений законопроекта может быть использована противниками местного самоуправления как такового.

Обсуждение было организовано по следующим блокам:

- идеология реформы;

- территориальная организация местного самоуправления и структура органов местного самоуправления;

- финансовая база местного самоуправления.

Результаты дискуссии

Участники отметили, что впервые за многие годы общественность начала видеть связь между тем, как решаются повседневные проблемы, и тем, как организовано местное самоуправление, что особенно важно сейчас, когда у нас в стране начинается масштабная реформа по разграничению полномочий между государственной властью и местным самоуправлением.

Были обсуждены "за" и "против" двух вариантов: сохранить действующий закон или разработать новый закон. Мнения по этому поводу разделились, хотя все участники дискуссии согласились, что дальше "так жить нельзя". Были высказаны сомнения в том, что новый закон сможет изменить существующую ситуацию. Действующее законодательство предоставляло широкие возможности для организации местного самоуправления, но во многих регионах не исполнялось. То есть это была проблема не закона, а исполнения. Неясно, как решить ее путем принятия нового закона, когда нет новых политических и экономических рычагов поддержки МСУ.

Основные сегодняшние проблемы - финансовые. Они действительно нуждаются в новом законодательном регулировании: планируется внести поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, но, как подтвердил В.С. Мокрый, можно только надеяться, что они будут приняты до начала административно-территориальной реформы МСУ, никаких гарантий нет.

Мэр г. Красноармейска (Московская обл.) В.В. Пашенцев подробно остановился на проблеме финансовой необеспеченности выполнения органами местного самоуправления государственных функций и предложил не торопиться с принятием законопроекта. Он призвал "обратиться к Правительству, к президентским структурам и к Государственной Думе с просьбой сделать паузу, организовать публичное обсуждение закона, выявить отношение муниципального сообщества, населения, гражданского общества к тем нововведениям, которые предлагаются".

Эту точку зрения поддержали все собравшиеся. К В.С. Мокрому была обращена согласованная просьба участников дискуссии - сделать паузу в процессе принятия законопроекта. Сегодня к реформе МСУ привлечено серьезное общественное внимание, мнения неоднозначные. Как отметил один из участников дискуссии, в условиях развитой демократии именно в этот момент нужно приступать к разработке закона, а не принимать его. Хотя работа Комиссии по разграничению полномочий была достаточно открытой, в дальнейшем выявилась объективная проблема: при подготовке реформы МСУ недостаточно знать мнение политических и экспертных институтов. Была дана возможность высказаться муниципалам и ученым, но не населению, объединенному в различные общественные организации и ОТОСы. Так, заместитель председателя Комитета Государственной Думы по делам федерации и председатель Ассоциации самоуправляемых территорий г. Саратова А. Джашитов посетовал на то, что население практически лишено возможности принять участие в обсуждении закона, напрямую затрагивающего его интересы. Напомнив, что текст законопроекта так и не был широко опубликован, он сообщил, что в Саратовской области обсуждение шло только на уровне областной думы, а на уровне городской думы, не говоря уже о территориальном самоуправлении, никакого обсуждения не было. Именно этим вызвана неудовлетворенность, явственно прозвучавшая на переговорной площадке.

Законопроект стал доступен для обсуждения только в середине октября. Организовать широкое обсуждение в таких временных рамках было просто невозможно. Отвечая на выступления участников, В.С. Мокрый обратил внимание на то, что не федеральная власть должна была организовывать обсуждение законопроекта с населением, а прежде всего сами мэры.

В.Л. Глазычев, представлявший Центр стратегических исследований ПФО, назвал эту ситуацию "часом X" для гражданского общества и предложил поставить вопрос об отношении к реформе местного самоуправления на предвыборную повестку дня для политических партий. Комментируя это выступление, М.И. Либоракина отметила, что подобный механизм гражданского влияния широко распространен в международной практике и уже используется в России экологическими организациями (например, экологическая организация направляет всем кандидатам в губернаторы один и тот же вопрос об отношении к конкретной экологической проблеме, обобщает и публикует результаты опроса. Таким образом, все избиратели, для которых экологическая тематика важна, могут учесть их при голосовании).

Участники противопоставили два мотива реформы МСУ:

"Повысить ответственность на местном уровне. Человек должен сам принимать участие в управлении и видеть результаты" и "Обезопасить президента от граждан. Закрепить ответственность, полномочия и деньги за конкретными источниками власти, в результате чего граждане должны стать защищенными и знать, кто виноват в каждом конкретном случае нарушения их прав: губернатор или местные власти".

Были обсуждены два подхода к реформе: строительство системы "с нуля" либо опора на накопленный опыт и лучшую практику. Ряд представителей органов МСУ с горечью отметили, что их наработки, доказавшие свою эффективность, и лучший опыт прошлых лет оказались невостребованными.

При обсуждении переходного периода, запланированного в законопроекте, были высказаны две точки зрения: "федеральная власть и местное самоуправление - союзники. В переходный период важна поддержка федеральной власти, тогда можно избежать недостатков реформы" и "недостатки законопроекта не являются стартовыми, ситуация будет ухудшаться (⌠не так страшен закон, как его исполнение■). При определении границ новых муниципальных образований трех типов необходима процедура согласования интересов населения и органов государственной власти".

Обсуждая идеологию реформы местного самоуправления, участники дискуссии отметили, что сейчас приобрел популярность тезис: сильное местное самоуправление может быть только при сильном государстве. Но верно и обратное: сильное государство может быть только при сильном местном самоуправлении. Иначе государству придется брать на себя ответственность и риски за решение повседневных проблем организации жизнедеятельности. Была приведена метафора: и телеграфный столб, и дерево могут устоять во время бури, но телеграфный столб придется слишком глубоко вкопать в землю, чтобы обеспечить ту же устойчивость, какую имеет дерево с разветвленными корнями. Оппоненты законопроекта охарактеризовали его идеологию следующим образом: "форма управления местом, а не форма местного самоуправления".

При обсуждении территориальной организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на повестке было две темы: районы или поселения, сити-менеджеры или выборные власти? Участники пришли к выводу, что сегодня нельзя ответить, какая форма лучше. Любая регламентация, обязательная для всей страны, вредна, нужно обеспечить вариативность в зависимости от местных условий. Тем не менее участники сочли важным, чтобы при любой структуре органов МСУ сохранялась выборность и часть депутатов работали на постоянной основе.

По вопросу о контроле за деятельностью органов МСУ общее мнение было следующим: контроль должен быть и со стороны населения, и со стороны государственной власти, однако государственная власть должна контролировать прежде всего осуществление государственных полномочий, исполнение которых передано органам МСУ.

Острая дискуссия разгорелась по вопросу об органах общественного территориального самоуправления. Законодательное регулирование деятельности ОТОСов должно стать предметом специального обсуждения, однако участники переговорной площадки подчеркнули, что необходимо обеспечить связь законодательства о местном самоуправлении и законодательства об общественных объединениях.

Вклад в обеспечение независимости и прозрачности муниципальных бюджетов был отмечен как несомненное достоинство нового законопроекта: это и единая норма отчислений от федеральных и региональных налогов, и большая самостоятельность в регулировании оплаты труда работников бюджетных отраслей. Одобрение также вызвали статьи законопроекта о регулировании муниципального заказа, который рассматривался участниками как средство повышения эффективности расходования муниципальных финансов.

Положительную оценку всех собравшихся получило предложение о финансировании исполнения государственных полномочий через систему субвенций. Однако, по законопроекту, госполномочия сначала нужно исполнить, а уже потом обращаться в суд, если выяснится, что в процессе передачи госполномочий были нарушены какие-то правила. Как образно выразился участник дискуссии: "В начале местному самоуправлению поручат выкопать канаву, потом выяснится, что это противоречило какому-то закону, и денег на нее не дадут. От того, что мы пойдем в суд, ничего не изменится, канаву все равно придется закапывать нам". В частности, председатель городской думы г. Тольятти А. Дроботов остановился на проблеме нефинансируемых государственных мандатов. Он подчеркнул, что в бюджетах всех уровней обязательно должны быть четко указаны суммы, которые пойдут на исполнение федеральных законов и законов субъектов Федерации, передающих полномочия местному самоуправлению. Он обратил внимание на противоречие в законе, заключающееся в том, что в статье 19 говорится, что переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления только в той части, которая обеспечена ресурсами, а статья 20 предписывает органам местного самоуправления исполнять эти законы даже в случае невыделения ресурсов, а потом опротестовывать их в суде. Он назвал это противоречие "тем болезненным очагом, который нужно как можно скорее ликвидировать". Прозвучало предложение формировать муниципальный бюджет из двух частей ﷓ на исполнение госполномочий и на решение местных вопросов.

Проблемным было обсуждение механизмов финансового выравнивания, предложенных в законопроекте. Необходимость выравнивания положения муниципалитетов коренится в неравномерности налоговой базы. Решение может быть двояким: либо изменение налоговой системы, либо выравнивание. В законопроекте выбрано одно решение - выравнивание. Однако участники отметили множество недостатков выравнивания как системы. Необходимо, чтобы выравнивание не замещало экономическое развитие, должны быть созданы стимулы для того, чтобы "поднимать ресурсы, включать их в экономические обороты и наращивать муниципальный бюджет".

Итоги переговорной площадки

- Представители некоммерческих и общественных организаций и органов местного самоуправления дали законопроекту неоднозначную оценку. С точки зрения участников переговорной площадки, риски принятия законопроекта высоки, а выгоды - неочевидны. Лучшая стратегия в этих условиях - не торопиться с его принятием, а организовать широкое обсуждение законопроекта.

- Достигнута договоренность о дальнейшем сотрудничестве с Комитетом Государственной Думы по местному самоуправлению, в чей адрес могут быть направлены поправки к законопроекту в рамках установленной законодательной процедуры.

- Фонд "Институт экономики города" взял на себя информационное обеспечение продолжения переговоров: на сайте ИЭГ ведется дискуссия по законопроекту, все участники переговорной площадки могут обмениваться через этот сайт информацией, обсуждать свои поправки к законопроекту.