Ежик в тумане

В своем субботнем телеинтервью на РЕН-ТВ А.Чубайс оценил арест М.Ходорковского и отставку А.Волошина следующим многозначительным замечанием: "Просматриваются серьезные признаки изменения политического курса". Заявления Анатолия Борисовича и раньше заслуживали внимания, а уж сейчас, когда он является единственной надеждой "интеллигенции", "бизнеса" и разной прочей "элиты", и подавно ловятся, еще не успев слететь с уст. Однако попытки разобраться в указанных А.Чубайсом "признаках" неминуемо наталкиваются на отсутствие четкого представления о самом курсе. Поэтому, прежде чем оценивать динамику, давайте сначала определим сам предмет.

Вообще, с "путинским курсом" у нас происходит крайне странная метаморфоза: Президент уже все сказал, ответил на все заданные и даже не заданные вопросы. Вроде бы все прозрачно. Ан нет! Все пространство вокруг Президента уже который год заволакивает густой туман. В тумане этом гоняет чаи большая дружная "семья", кровожадные "питерские чекисты" щелкают железными челюстями. Сам Путин при этом напоминает Ежика из мультика - такой же неприкаянный и беспомощный.

С легкой руки профессиональных толкователей "туманное" восприятие политического ландшафта перекочевывает в СМИ, из СМИ - в сознание чубайсовской "элиты". До народа, мирно копошащегося в земле, дело пока не дошло, но стоит немного приподнять голову - и уже не продохнуть... Я отдаю себе отчет в том, что просто внимательно следить за словами и делами Президента, не подразумевая в них вторые, третьи, десятые смыслы, по нынешним временам - дисквалификация и "запрет на профессию". Но плутание впотьмах настолько опостылело, что я готов совершить это безумие - считать "путинским курсом" его слова и дела. Пусть меня политологи в дурдом сдают - не думаю, что там будет намного хуже, чем здесь...

Чтобы начать чертить "курс Путина" я, первым делом, ухватился за его Послание Федеральному Собранию. "Экономический рост", "преодоление бедности", "модернизация армии". Умные люди вокруг шипят: "Это же пиар!" - но я затыкаю уши и верю Президенту на слово.

Итак, задачи определены, где почерпнуть информацию о предполагаемом механизме их решения? Разумеется, из инициированных Путиным реформ! Мне на память приходят три наиболее принципиальные: проект группы Козака по переходу недропользования с лицензий на концессии, козаковская же реформа МСУ и административная реформа, которой до последнего времени занималась группа Шувалова. Давайте попробуем смоделировать "новую Россию" - такую, какой она ведется сквозь призму ключевых путинских реформ.

Недра по Козаку

Предложения Козака по переходу сырьевых отраслей на режим концессии, казалось бы, прочно забытые полтора года назад, в свете последних событий стали сверхактуальными. В них предлагается повсеместно ввести совершенно новый для России (и далеко не новый для всего остального мира) режим недропользования. Будучи последовательно примененным, он обеспечит:

1) Реализацию принципа государственной собственности на недра и их содержимое, уже записанный в действующем законе "О недрах" (нынешняя лицензионная практика де-факто этот принцип нарушает).

2) Приток иностранных инвестиций для реализации крупных проектов по добыче и транспортировке углеводородов (до сих пор иностранцы могли в них участвовать только через механизм СРП, с применением которого существуют большие проблемы).

3) Доходность сырьевых отраслей станет соизмерима с доходностью отраслей обрабатывающих, что ликвидирует уродливый сырьевой флюс и будет способствовать притоку инвестиций в реальный сектор экономики.

4) Нефтяные компании будут избавлены от произвола Минприроды (имеющего сейчас законное право отзывать лицензии) и перейдет на гражданско-правовую форму отношения с собственником недр - государством (при концессионном договоре все недоразумения решаются в суде - то есть на недобросовестное государство всегда можно найти управу).

5) Будет удалена "недоброкачественная опухоль" в капитализации нефтяных компаний (связанная с тем, что месторождения, на разработку которых они получили лицензии, де-факто считаются их собственностью). В новых условиях капитализация будет отражать только реальную стоимость активов компании и прописанную в концессионных договорах ожидаемую прибыль от ее реальной деятельности.

6) Крупный сырьевой бизнес утратит привилегированное положение (за счет необоснованной сверхдоходности), барьер между ним и другими группами предпринимателей будет сломлен, сформируется реальное консолидированное бизнес-сообщество.

7) Уйдут в прошлое популярные сейчас у нефтяников схемы "оптимизации налогообложения", увод выручки от продажи нефти в оффшоры, занижение стоимости запасов и цены реализуемой нефти и нефтепродуктов, списание денег "на виртуальную" геологоразведку и мн. др.

По оценкам разработчиков, полный переход российских сырьевиков на новый режим недропользования займет не более года. Причем речь здесь идет именно об "изменении режима". Никакой "национализации" никто не планирует, о чем неоднократно заявлял Президент. Но верить ему на слово у нас почему-то считается дурным тоном, поэтому мифической "национализацией", как собачим черепом на палке, сейчас размахивают все кому не лень. Между тем, на средства производства (буровые вышки, бензоколонки, трубы и пр.), находящиеся в собственности частных компаний, государство не посягает. Более того, смена собственника нефтяных компаний в контексте предложений Козака - явление нежелательное. Вообще, сам производственный процесс никто реформировать не собирается - те же российские нефтяные компании будут добывать (транспортировать, перерабатывать и пр.) ту же нефть точно так же, как они делают это сейчас. Но:

- они лишатся возможность закреплять за собой месторождения, которые не разрабатывают (сейчас "пакет лицензий" - основной источник их завышенной капитализации);

- доступ к разработке месторождений будет осуществляется через конкурс, на котором побеждают компании, предложившие государству лучшие условия;

- выручка за проданную нефть будет автоматически поступать собственнику недр - государству, которое, в свою очередь, будет выплачивать нефтяникам оговоренное концессионным соглашением вознаграждение за услуги.

В результате Россия получит совсем другой госбюджет.

Правительство по Шувалову

Освоение большого бюджета остро ставит вопрос о реформе правительства. Именно этим до последнего времени занималась группа Шувалова. Требования к новому правительству Президент сформулировал четко - правительство должно:

1) Претендовать только на те функции, исполнение которых не может быть делегировано частным компаниям, общественным организациям, профессиональным объединениям и пр. на договорной основе.

2) Ликвидировать избыточные министерства и ведомства, оптимизировать их кадровый состав (чтобы некому было переносить бумажки с места на место и раскладывать пасьянсы на казенных компьютерах).

3) Минимизировать разрешительные и регулирующие функции (рассадник коррупции) и установить жесткий контроль над их исполнением там, где без них не обойтись.

4) Установить общественный контроль за механизмом расходования средств госбюджета и обеспечить его максимальную прозрачность.

5) Перейти от нынешнего механизма финансирования социальных статей госбюджета к реализации конкретных социальных программ, субсидии сделать адресными.

6) Обеспечить постоянную коммуникацию с бюджетополучателями на местах. Создать механизм выделения государственных ассигнований и льготных кредитов под конкретные социально значимые проекты, предложенные самими бюджетополучателями (бизнес-план возрождения малого предприятия в уездном городе, программа профессионального обучения "трудных подростков", организация социальных работ для трудоспособных пенсионеров и т.д.).

7) Обеспечить необходимыми государственными гарантиями социально значимые направления предпринимательской деятельности (жилищное строительство, ипотечное и потребительское кредитование, страховую медицину, управление накопительной части пенсий и пр.).

Очевидно, что после реформы это уже будет совсем другое правительство - компактное, некоррумпированное, мобильное. Но самое главное, оно изначально отстраивается под эффективное управление большим бюджетом. Маленький бюджет, неспособный решить ни одну из ключевых проблем населения, никакой административной реформы не требует. Тушку блохи можно делить по любой схеме - все равно никто не наестся. Таким образом, предложения группы Шувалова по административной реформе идут рука об руку с предложениями группы Козака по концессиям. Их вообще нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, так как решают они одну комплексную проблему - увеличение роста доходной части госбюджета и обеспечение правильного механизма его расходования.

Третий лишний

Между тем, и у козаковских и у шуваловских предложений есть одно слабое место, так сказать, "естественный тормоз". Речь идет о региональной власти. Принцип "двух ключей" (без согласия региона лицензии на месторождения недействительны) заставляет нефтяных магнатов "дружить" с администрациями субъектов, которым посчастливилось иметь богатые недра. Именно наличие "второго ключа" в их цепких пальцах в значительной степени обеспечивает феномен лопающихся от жира регионов-доноров в перебивающейся с хлеба на квас стране. Иногда нефтяникам надоедает платить взятки, и они командируют на должность губернатора одного из своих топ-менеджеров, а на сэкономленные деньги прикупают у сговорчивого Минприроды еще пару-тройку лицензий. Просто так. Про запас.

В то же время, при любых попытках центра хоть что-нибудь направить бюджетополучателям на места, миссию "раздать всем сестрам по серьгам" охотно берут на себя все те же упитанные региональные начальники. При этом проконтролировать процесс раздачи из центра уже не представляется возможным. Что это значит для населения - объяснять не надо.

Наличие этого навязчивого посредника, конечно, не устраивает ни федеральную власть, ни население. Но если отнять "второй ключ" у региональных баронов относительно просто (была бы воля), то устранение региональных властей из отношений между госбюджетом и бюджетополучателем, безусловно, требует проведения масштабной реформы.

Надеюсь, что я ни для кого не открою страшной тайны, если скажу, что реформа эта уже разработана и оформлена в пакет законопроектов неугомонной группой Козака. Более того, законопроекты эти уже приняты, на очереди - принятие соответствующих поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Реформой Козака предусмотрено создание полноценного участника диалога с федеральным центром в самом конце властной цепочки - на муниципальном уровне (там, где пытается сводить концы с концами конкретный бюджетополучатель). В результате реформы между людьми на местах и государственной властью в Москве возникнет широкий канал коммуникации. Деньги из центра, минуя посредников, пойдут прямиком на оплату конкретных счетов конкретных людей. Запросы с мест, через систему общественных приемных полпредов, так же беспрепятственно полетят наверх. А региональной власти придется проявлять активность исключительно в зоне своей собственной ответственности (четко определенной законом), не путаясь ни у кого под ногами.

"Партия статус-кво"

Самое время подводить предварительные итоги. Нам удалось набросать приблизительный эскиз "курса Путина", в том виде, в каком он предстает перед нами из его заявлений и реформ, разработанных по его инициативе. Очевидно, что "курс Путина" предполагает преодоление тяжкого наследия "периода первоначального накопления капитала" и создание эффективного платежеспособного государства, не обремененного громоздким коррумпированным бюрократическим аппаратом. В этом новом государстве бизнесу обеспечиваются равные возможности во всех отраслях, региональные администрации перестают играть роль паразитирующего на теле страны нароста, а качество жизни граждан на местах становится главным критерием развития страны.

Курс этот последовательно проводился, по крайней мере, в течение последнего года (концессии, например, были предложены группой Козака еще летом 2002-го). Излишне говорить о том, что реформы эти назрели, что их безоговорочно поддерживает население, что без их проведения заявленные Президентом цели (удвоение ВВП, преодоление бедности, модернизация армии и др.) останутся пустыми декларациями. Между тем, похвастаться сколько-нибудь существенным продвижением в этом направлении Путин пока не может. Почему?

Любые перемены подразумевают не только группу заинтересованных энтузиастов, но и своего рода "партию статус-кво" - тех, кто уютно устроился в несовершенном настоящем. "Партия статус-кво" в отношении описанных выше реформ более чем очевидна:

1) Крупный и сверхкрупный российский бизнес, паразитирующий на несовершенстве режима недропользования.

2) Российское правительство (за исключением редких вкраплений "идейных путинистов") и вообще чиновничий аппарат всех уровней, паразитирующий на несовершенстве российской системы исполнительной власти (создававшейся "на коленке" в не самое подходящее для этого время).

3) Региональные элиты, паразитирующие одновременно и на госбюджете, и на населении.

Попытайтесь мысленно сложить их ресурсы и вопрос: "отчего тормозятся путинские реформы?" - отпадет сам собой. Даже самое беглое знакомство с судьбой основных путинских инициатив, позволяет узнать на этот счет много поучительного.

Предложения группы Козака по концессиям. Сразу после появления информации о содержании "козаковского пакета" в СМИ прошла шумная кампания по его дискредитации (организованная нефтяниками). Все сроки его рассмотрения были провалены правительством. Законопроект, запланированный для внесения в Госдуму на 1 ноября 2002 г., до сих пор находится в "разобранном состоянии". Впрочем, даже если бы он в Госдуму прорвался, там бы его приняли заботливые руки нефтяных лоббистов из профильных комитетов. Законопроект замордовали бы поправками, а потом с треском провалили - деньги на это у российских нефтяников водятся.

Административная реформа. Касьяновскому правительству удалось перехватить контроль над ее проведением. Пациент выставил в коридор хирурга и теперь сам вырезает себе аппендицит (или делает вид, что вырезает). Что такое "административная реформа по-касьяновски" прекрасно иллюстрирует реакция министерств на предложения Минэкономразвития об отказе от 300 избыточных функций. Предложения эти в правительстве внимательно изучили. Поблагодарили за проведенную работу и даже согласились от некоторых функций избавиться. Угадайте от скольких?.. Если не знаешь заранее, ни за что не угадаешь. Аж от семи штук!..

Реформа МСУ. На этапе обсуждения, реформу не пинал разве что ленивый. Процесс согласования напоминал захватывающий триллер. Тем не менее, "железный Козак" как танк протащил реформу сквозь Федеральное Собрание, не позволив изменить в ней ни одного принципиального положения. В качестве отступного ему пришлось согласиться на отсрочку ее исполнения до 2006 г., чтобы действующие губернаторы могли спокойно свои сроки досидеть. Без этой уступки "пакет по реформе МСУ" был бы абсолютно "непроходным".

"Курс Чубайса"

В условиях отчаянного саботажа основных направлений "путинского курса" страна вступила в предвыборный цикл. "Партия статус-кво" и на следующие четыре года ничего хорошего Путину не обещала. Даже если бы ему удалось минимизировать представительство в Госдуме "нефтяных партий" ("Яблоко", СПС, КПРФ) и набрать новое правительство, проблема не была бы решена. Новые депутаты-центристы и новые министры - тоже люди, и ничто человеческое им не чуждо. Был бы бюджет - "бюджетополучатели" найдутся. То есть второй срок Путина грозил превратиться в естественное продолжение первого, независимо от исхода выборов.

И вот в этот критический момент главный спонсор "партии статус-кво" (М.Ходорковский) оказывается за решеткой, а ее полномочный представитель в Администрации Президента (А.Волошин) - в отставке. Место последнего, как известно, занял многолетний соратник и спецпорученец Путина - Дмитрий Медведев. Главные разработчики "путинского курса" Д.Козак и И.Шувалов - стали его первыми заместителями. Не надо быть семи пядей во лбу, чтобы понять: "путинский курс" после этого не то, что не изменился, наоборот - у Президента впервые появилась возможность его последовательно проводить.

"Курс" же, об "изменении" которого скорбит А.Чубайс, - это ситуация, при которой "партия статус-кво" способна эффективно блокировать неугодные ей президентские инициативы. Ликвидация условий для дальнейшего саботажа налицо.