Наличное состояние Государства Российского не удовлетворяет никого. Нет такого института, сферы, сектора или хотя бы уголка, который не подвергался бы уничтожающей (как правило, заслуженной) критике и по поводу которого не выдвигалось бы проектов уничтожения, учреждения, слияния, разделения, искоренения, внедрения, переименования - или, как все это у нас собирательно называется, реформирования. При этом "чемпионом" по накалу и объему критики, количеству и разнородности проектов перемен решительно являются отношения Центр/периферия (сравниться с ними может только налоговая система). Для их обозначения придумано множество слов и словосочетаний более или менее ругательного толка (квазифеодализм, например) и всего одно относительно нейтральное - реальный федерализм (вызывающее, впрочем, вечно живые ассоциации). Общее мнение об этом федерализме уже не один год выражается формулой "Давайте что-то делать" (вариант: "Давайте делать что-то").

Поэтому предпринятые президентом Путиным шаги, уже окрещенные в печати федеративной реформой¹, вызвали большие надежды и не меньшие тревоги.

Почему надежды? Прежде всего потому, что после зимы 1996-1997 годов ("удмуртское дело") гарант Конституции не предпринимал сколько-нибудь сознательных и значимых шагов в этой сфере (военные действия, начатые после вторжения в Дагестан, здесь в расчет брать не приходится - это такая же вынужденная реакция, как отдергивание руки от огня), ограничиваясь риторикой ежегодных посланий Федеральному Собранию, а без его поддержки инициативы прочих политических акторов так и оставались прочими инициативами. Указы и телеобращение Владимира Путина вызвали естественную радость - наконец что-то делается! Четкость телеобращения в формулировке конечных целей и применяемых средств не могли не радовать именно своей четкостью. Наконец (последнее по счету, но не по значению), президент обещал сделать не что-то поэтическое незнаемое, а вполне прозаические, с переменным оживлением обсуждаемые уж никак не менее пяти лет вещи. А поскольку сегодняшнее положение, столь раздражающее общественность, возникло в результате импровизаций, положительной чертой коих пресса все время называла их непредсказуемость, постольку как раз отсутствие новизны в словах президента, очевидность его предложений и радовали едва ли не более всего.

Почему тревоги? На этот вопрос не удастся ответить кратко, ибо дьявол прячется в подробностях, а подробностей тут очень много. Но прежде чем переходить к ним, напомним, что давно и не мной замечены циклы децентрализации и рецентрализации в российской посткоммунистической политике (с 1991-го по октябрь 1993 года преобладает де-, с октября 1993-го по осень 1996 года - ре-, и так далее, причем внутри больших циклов легко выделить малые). Но при всем при том на протяжении тех и этих лет сохраняется в неизменности основная формула отношений Центра и провинции: "Лояльность (региональных властей президенту) в обмен на невмешательство (Центра в местные дела)". Чему имелись и имеются многие и веские причины, среди которых сейчас важно не забыть одну: рецентрализаторские затеи неизменно имели один дефект конструкции - весь пар в свисток уходил.

И, помня об этом, займемся подробностями. Для простоты разберем инициативы Владимира Путина в хронологическом порядке.

Итак, Президент России своими указами приостановил действие нормативных актов четырех субъектов Федерации и поручил их высшим должностным лицам обеспечить соответствие региональных установлений общероссийскому законодательству. Этот шаг нельзя не приветствовать. Он вызвал искреннюю радость граждан, пострадавших от тех актов, и надежду еще большего числа людей, что когда-нибудь и до их притеснителей дойдет очередь и, быть может, даже отольются кошке мышкины слезы. Однако насколько хорош и убедителен этот жест как демонстрация решимости навести порядок в нашем общем доме и как показательная порка зарвавшихся правителей, настолько же он плох и никуда не годен как способ реально (а не демонстративно) обеспечить соответствие региональных норм федеральным. Можно и нужно в каких-то из ряда вон выходящих случаях указами Президента РФ отменять местные законы. Но невозможно сделать это регулярно работающим механизмом пресечения незаконного законотворчества². Субъектов Российской Федерации восемьдесят девять (89), каждый издает свои законы и прочие нормативные акты, и многие из них нарушают общероссийские. Писать указ по поводу каждого даже железная рука устанет, да и другие дела в стране есть. В конце концов, президент должен выполнять свои, а не чужие обязанности. Куда смотрит прокурор? На что существует суд? Для чего стране Минюст?

Ну, куда смотрит прокурор, известно. Известно, что хотя региональные управления силовых ведомств (безопасности, внутренних дел, обороны) и прокуратуры формально всегда подчинялись напрямую Москве, однако их аппарат с давних пор интегрирован в местную среду, и совсем независимыми от региональных властей их назвать никогда было нельзя. А в эпоху демократических реформ, регионализации и федерализации "силовики" (коих стало значительно больше) и прокуроры полностью и не без удовольствия превратились в акторов региональной политики, перестав быть агентами Центра на местах. Свои формальные обязанности блюстителей общероссийских законов и интересов они вспоминают тогда, когда им это по местным раскладам выгодно. Обычно - когда у них с губернатором конфликт (например, Курская или Тверская области).

Как правило, такой конфликт кончается переводом на другое место службы, хотя бывают и исключения (например, прокурор Архангельской области и начальник Приволжского РУБОП застрелились в служебных кабинетах из табельного оружия). Представительства прочих министерств и ведомств в регионах даже и влияния на местную политику не оказывают. Точка зрения С.Шахрая, Л.Портнягина и др., считающих, будто именно территориальные структуры общероссийских органов исполнительной власти должны составлять (или даже составляют) "исполнительную вертикаль", представляет интерес лишь для многочисленных авторов диссертаций о федерализме. Реально эти представительства не имеют ни средств, ни влияния в регионах, где все жизненные вопросы решают соответствующие администрации. Выделить можно лишь территориальные подразделения Госкомимущества и Минфина. Эти структуры имеют мощную базу для участия в политике - право распоряжения собственностью и финансами - и потенциально могли бы играть весьма значительную роль. Именно для того, чтобы эта возможность оставалась лишь потенциальной, во всех регионах руководителям имущественного и финансового ведомств присваивается статус заместителей главы исполнительной власти (или правительства) субъекта Федерации и возглавляют их наиболее доверенные, проверенные и близкие к "первому лицу" люди.

Что дела в регионах обстоят именно так, а не иначе, всем столичным наблюдателям стало ясно году так к 1995-му (отдельные москвичи и многочисленные провинциалы об этом говорили гораздо раньше, но кто ж их слушал?). Начались поиски того, что же можно сделать, дабы федеральные подразделения на местах работали на общероссийские, а не местные интересы. Самой популярной идеей, естественно, стала - провести реформу. А поскольку основным занятием наших реформаторов является заимствование передового опыта, постольку большим успехом пользовалась мысль позаимствовать опыт самой передовой в мире страны - то есть США - и создать в России федеральные округа.

У этой идеи действительно были серьезные достоинства. Во-первых, с точки зрения технической, эту меру проще всего провести - достаточно указа Президента РФ (ведь речь идет исключительно о том, как федеральной исполнительной власти удобнее исполнять свои обязанности). Во-вторых, с точки зрения рационально-бюрократической, есть шанс усовершенствовать схемы управления, где-то сократить штаты (ведь, например, в Эвенкии на 14 тысяч взрослых жителей - более тысячи работников территориальных структур федеральных ведомств), где-то пополнить (а то в сибирских краях и областях на одного лесничего приходится не то Швейцария, не то Голландия), центральные учреждения разгрузить от текучки и переориентировать на перспективные и/или стратегические задачи, вообще говоря - улучшить работу. В-третьих и в главных, политически федеральные округа (при надлежащем перераспределении власти и прочих ресурсов) действительно способны сыграть в России ту же роль, что и в США.

Главная же слабость этой идеи состояла в следующем. Смысл федерального округа не в его отличии от исторически сложившего политического и административного деления страны, а в том, что принятие решений уровня, среднего между общенациональным и региональным, вместе с необходимыми для их исполнения ресурсами сосредотачиваются в некой промежуточной инстанции. Осуществляется это за счет передачи полномочий и ресурсов с общенационального и регионального уровней. Определить, какие именно полномочия и ресурсы должны быть переданы, и сформулировать это в нормативном акте - задача не для среднего ума. А реально изъять полномочия и ресурсы как у центральных, так и у региональных структур многочисленных ведомств - нетривиальная политическая проблема.

Сообщения СМИ о выходе Указа Президента РФ от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" вызвали поэтому самую благожелательную реакцию всех, кто интересовался регионалистикой. Но ознакомление с его текстом повергло в уныние.

Что делает полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе?

"Обеспечивает координацию... анализирует эффективность... организует взаимодействие... разрабатывает программы... организует контроль... согласовывает проекты... согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти... согласовывает представления о награждении... вручает награды... принимает участие... организует проведение... вносит предложения... взаимодействует..."

А на что он при этом имеет право?

"Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы... направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе... пользоваться в установленном порядке банками данных... использовать системы связи и коммуникации... организовывать проверки... направлять на рассмотрение жалобы и обращения граждан... вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания... привлекать к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях... образовывать совещательные и консультативные органы... право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа".

Как легко видеть, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе не принимает никаких решений. Что-то напоминающее власть прослеживается в двух (выделенных в тексте) пунктах: согласование кадровых решений и предложения о поощрениях и наказаниях, но и здесь решать будет не представитель президента, а кто-то иной. Хотя выделенного достаточно для обеспечения материального благосостояния занимающего должность лица, однако недостаточно для приобретения реального влияния, авторитета и власти.

Впрочем, вряд ли список функций и прав нового в российском государстве должностного лица нуждается в комментариях. Замечу лишь, что он исчерпывающе объясняет, отчего свеженазначенные представители столь расплывчаты в словах о своей будущей работе. Один вот планирует "инвентаризацию ресурсов", другой намерен "изучить кадры", а третий сказал: "Моя задача - экономика".

Из цитированного ясно, насколько нелепы и смехотворны определения новых представителей как "генерал-губернаторов", сравнения с царскими наместниками Польши и Кавказа, опричниной и НКВД, объявление указа 13 мая "поворотным пунктом новейшей истории нашего государства", опасения по поводу образования в рамках федеральных округов "протогосударств", рассуждения о лишении губернаторов власти и все такое прочее. Наверное, не стоило бы и упоминать всю эту чушь, недостойную даже опровержения, если бы она не была удивительно широко распространена (это подкрепляет давно сложившееся у автора этих строк впечатление, что политические обозреватели и комментаторы считают просто ниже своего достоинства читать указы, законы и прочие скучные бумаги). Если бы мне предложили оценить роль нового поста в одной фразе, я бы сказал: отставной козы барабанщик. Или пятое колесо в телеге.

Наиболее здраво отреагировали на указ от 13 мая и назначения окружных представителей нижегородские журналисты, дружно решившие, что Сергей Кириенко "прицелился" в кресло губернатора Нижегородской области (видимо, в провинции указы еще читают). Действительно, в отличие от полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе губернатор на вверенной ему территории располагает властью, а до выборов на Нижегородчине остался всего год. Отметим и прозорливость обозревателя журнала "Итоги" Александра Гольца, озаглавившего свой комментарий "Семь шестерок в одной колоде". Указа он, правда, читать не стал и потому повторил обычную чепуху об особых полномочиях и роли, но по крайней мере проанализировал биографии и трезво оценил политический потенциал новых назначенцев.

С американскими федеральными округами у российского нововведения общим является только название. По существу же эта новация ничего не меняет, и никаких надежд с ней связывать не следует. Окружных представителей постигнет судьба представителей Президента России в краях, областях, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге. Через три года после учреждения этого поста исследователи констатировали: "рудиментарный политический институт... не отменен только потому, что в Центре постоянно находятся политики, лично заинтересованные в его существовании"³.

Переходя к телеобращению Владимира Путина, предупредим: мы будем долго и нудно цитировать.

Итак, президент сказал: "Я вношу в Государственную Думу пакет законопроектов... предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации... В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территории - губернаторы, президенты Республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий. Для этого они, собственно, и избираются населением. А их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и профессиональной основе, а не как сейчас - раз в месяц... Я уверен, что качество законов - без всяких сомнений - улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик являются институтами исполнительной власти. А будучи членами Совета Федерации - одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же должны исполнять. Это, как у нас говорится, "сапоги всмятку" - фактически нарушение принципа разделения властей".

Трудно заподозрить Президента России в том, что он даже не прочитал тоненькой брошюрки, на которой приносил присягу. Еще труднее предположить, что выпускник юридического факультета ЛГУ не смог разобраться в прочитанном (к нашей Конституции очень подходит известная оценка: "Тоже мне, бином Ньютона!"). Однако же он хладнокровно сказал подряд пару нелепиц.

Во-первых, как Совет Федерации не формируй⁴, законотворчеством он заниматься не сможет. Мешает этому не столько порядок формирования, сколько определившая его прерогативы Конституция России. Совет Федерации вправе целиком отвергнуть или одобрить принятый Думой акт, но не вправе изменить в нем даже запятую. Совет Федерации - законодательный орган, просто не имеющий законотворческих полномочий. Это орган вето - не более и не менее. Поэтому на качестве законов никак не может сказаться - на постоянной основе он работает или собирается раз в месяц.

Во-вторых, нарушение принципа разделения властей состоит в том, что членами верхней палаты парламента являются представители исполнительной власти субъектов Федерации. А уж первые это лица, третьи или даже десятые - особой роли не играет. Я целиком и полностью согласен с президентом Путиным - это действительно "сапоги всмятку", но нарушение принципа разделения властей заложено в Конституции и может быть устранено только путем изменения ее текста. Предлагаемая же президентом мера сути дела не меняет.

Но ведь зачем-то же он ее предлагает?

Одна цель сформулирована прямо: "Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий. Для этого они, собственно, и избираются населением". Осенью 1987 года М.С.Горбачев вот это же самое изложил Б.Н.Ельцину еще доходчивее: "А в политику я тебя больше не пущу".

Вторую цель все наблюдатели прочли между строк и дружно сказали, в чем она: лишить глав исполнительной власти субъектов Федерации депутатского иммунитета. Это бесспорно благое намерение, но зачем же его таким кружным путем реализовывать? Лучше и проще внести одну-единственную поправку в закон о статусе депутата Федерального Собрания.

Словом, эта часть выступления президента Путина представляет собой смесь наивности с лукавством, причем лукавством наивным - ну кого в России можно обмануть словами о качестве законов? Выбор же кружного пути к цели, когда есть прямой, непонятен. Впрочем, нормальные герои всегда идут в обход. Что, как известно, не очень-то легко, не очень-то приятно и очень далеко. Против поправки к закону о статусе депутата Федерального Собрания возражать трудно. Она довольно легко прошла бы в обеих палатах, ибо выступать за иммунитет значит компрометировать себя в глазах избирателей. А вот против формирования Совета Федерации из неких постоянных и профессиональных представителей исполнительной и законодательной власти регионов возражать легко. Прежде всего потому, что в случае принятия такого порядка в верхней палате парламента станет заседать неизвестно кто. Конституционное большинство Госдумы в пользу этой идеи (нужное в случае вето верхней палаты) вряд ли удастся собрать.

Далее президент сказал: "Второе существенное предложение - ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов и роспуск законодательных собраний, принимающих акты, идущие вразрез с федеральными законами. Как известно, сегодня за нарушение Конституции можно отрешить от должности даже Президента страны. Тот же порядок должен распространяться и на руководителей территорий, органов местного самоуправления. И, наконец, третье предложение, логично вытекающее, на мой взгляд, из второго. Если глава территории при определенных условиях может отстраняться от должности Президентом страны, то у него должно быть аналогичное право в отношении нижестоящего уровня власти".

Среди тех, кто имеет то или иное отношение к регионалистике, эти слова вызвали немало недоумения. Начнем с конца. Руководителей органов местного самоуправления, в том числе избранных непосредственно населением, и сегодня можно отрешить от должности за нарушение Конституции и федеральных законов. В Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", действующем с 17 сентября 1995 года, такая возможность оговорена в специальной статье под названием "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством". Здесь указана процедура, уже не однажды примененная, законность которой (после первого применения) подтверждена Конституционным Судом РФ⁵. А именно - факт нарушения закона должен быть установлен судом общей юрисдикции, решение об отстранении должностного лица или роспуске коллегиального органа принимает законодательный орган субъекта Федерации. Странно, что президент страны предлагает принимать некий новый закон, когда вопрос уже решен в старом. Но этой странности есть простое объяснение - решать предлагается другой вопрос: снимать с выборной должности не за нарушение закона, а за что-нибудь иное. Что нереально - мешает опять-таки Конституция⁶.

С порядком же отстранения от должности руководителей регионов ситуация еще интереснее⁷. Ведь более двух лет тому назад депутатами С.С.Митрохиным, С.А.Поповым и А.В.Шишловым внесен в Госдуму проект закона "О единстве правовой системы РФ", который содержит, в частности, в деталях прописанный порядок, который считает нужным иметь президент. Проект законом до сих пор не стал (прошел лишь два чтения), в частности, из-за того, что ни правительство РФ, ни администрация президента его не поддерживали. Очень хорошо, что Президент России решил принять меры к местным начальникам, нарушающим российские законы. Но трудно не задаться вопросом: зачем вносить новый проект, который станет законом не ранее чем через месяц-два, когда можно поддержать такой, который пройдет Думу за несколько дней?

Отчасти, конечно, ответ состоит в том, что старый проект внесен депутатами от "Яблока", а поддерживать эту фракцию в планы президента и правительства не входит.

Еще одна часть ответа - немедленно обнаружившаяся конкуренция среди желающих приобщиться к лаврам; нашлось сразу несколько сходных законопроектов и, соответственно, их авторов. Замечательное по наглядности проявление этой борьбы самолюбий см. в интервью депутата Б.Надеждина "Полит.Ру". Цитирую:

"Полит.Ру": Вы - один из трех авторов закона "Об ответственности высших должностных лиц субъектов Федерации за нарушение федерального законодательства"⁸...

Б.Н.: Это легенда, что мы его совместно делаем. Я его написал, когда еще работал в правительстве Кириенко. Просто... так получилось, что... закон приобрел название Надеждина-Рыжкова-Лысенко".

Однако главное расхождение между законопроектом "О единстве правовой системы РФ" и президентскими инициативами выяснилось, когда депутаты получили официально внесенные документы. Дело в том, что в "яблочном" проекте Президент РФ выступал в роли судебного исполнителя, отстраняющего от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации на основании решения Верховного Суда России. Причем он не просто имел право, а был обязан отрешить губернатора-правонарушителя. И все это было только одним из компонентов довольно сложного механизма обеспечения верховенства федерального закона⁹. В новом проекте Президент РФ имеет право снять с поста высшее должностное лицо субъекта Федерации своим указом, в том числе и без суда. Налицо, таким образом, существенно разное понимание термина "правопорядок". В одном случае ударение ставится на "право", а в другом - на "порядок".

Инициативам президента предстоит пройти еще долгий путь, прежде чем они станут законами. Однако уже сейчас можно судить о том, как они повлияют на отношения Центра и периферии.

Лишение губернаторов неприкосновенности и предоставление президенту права отрешать их от должности можно сравнить с ужесточением наказания в уголовном праве. Хорошо известно, что сама по себе такая мера преступность не ликвидирует и не снижает. В нашем же случае имеется исторический, причем совсем свежий, опыт, говорящий о заведомой неэффективности предложенных президентом шагов. По существу, инициативы Владимира Путина частично восстанавливают "исполнительную вертикаль", существовавшую в 1991-1996 годах. Тогда президент Ельцин не только снимал, но и назначал губернаторов. Разве это мешало произволу на местах? Каждый, кто жил тогда в России, ответит на этот вопрос не задумываясь.

Вернемся к приведенной выше формуле "Лояльность в обмен на невмешательство". Президент повышает санкции за нелояльность - сама формула при этом остается незыблемой как скала.

Президент Путин сказал совершенно правильные и точные слова: "Ни федеральный парламент, ни правительство, ни даже Президент уже давно не могут добиться простых, но абсолютно необходимых вещей. Прежде всего - чтобы и в Москве, и в самой далекой российской глубинке одинаково строго соблюдались права граждан. Одинаково точно понималось и исполнялось общероссийское законодательство". Однако меры, которые президент предложил, этих простых вещей тоже не обеспечат. И не потому, что эти меры плохи. Напротив - специалисты уже несколько лет в один голос говорят о полезности федеральных округов, лишения глав исполнительной власти регионов неприкосновенности, санкций против губернаторов-правонарушителей. Просто, во-первых, чрезвычайно важны подробности, или, говоря на жаргоне законодателей, все дело в редакции. А во-вторых, эти меры нужны в сочетании с другими, собирательно обозначаемыми как "власть закона"¹⁰.

Не может не радовать то, что наш президент решил заняться вещами, годами находившимися вне поля внимания Кремля. Не может не огорчать то, что он вновь пытается бороться со следствиями, а не с причинами, с симптомами, а не с болезнью.

Примечания:

¹ Сам президент, правда, объяснил, что это не федеративная, а всего лишь управленческая реформа.

² Попытка создания такого механизма была предпринята в законопроекте "О единстве правовой системы Российской Федерации", который будет помянут далее.

³ О.Сенатова, В.Гельман. Субъект Федерации как сложившаяся основа государства // Политический мониторинг. - 1994 - #10 (33).

⁴ Формирование верхней палаты российского парламента в 1994-1995 годах было предметом жаркой дискуссии и ожесточенной борьбы, итогом которых стал закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Здесь не место излагать все доводы "за" и "против" каждого из трех логически допустимых вариантов, скажу лишь: действующий порядок является лучшим из возможных.

⁵ Кстати, "первая жертва" - бывший мэр Улан-Удэ В.Шаповалов - работает в Администрации Президента РФ.

⁶ Конституционная доктрина местного самоуправления действительно неудачна, но ее нельзя изменить, не внося поправки в Конституцию.

⁷ Вопрос о роспуске законодательных собраний мы затрагивать не будем, ибо он требует слишком много места.

⁸ Напомню, что одновременно представитель президента в Думе А.Котенков изложил суть иного законопроекта - "О внесении поправок в Федеральный Закон "Об общих принципах организации государственной власти субъекта РФ".

⁹ Мы этого вопроса опять-таки затрагивать не будем.

¹⁰ Но это уже настолько отдельный разговор, что его лучше и не начинать.