Русский Журнал / Политика /
www.russ.ru/politics/articles/20000613_kvasha.html

Налоговая реформа: Ретроспектива десятилетия глазами скептика
Максим Кваша

Дата публикации:  13 Июня 2000

Нынешний информационный шум вокруг перемен в налоговой сфере заставляет задуматься о том, что происходило в ней в течение десятилетия. Выводы получаются неутешительные: мало того, что налоговые правила изменялись чуть ли не ежедневно, но и движение это было абсолютно бессистемным и породило, возможно, один из самых запутанных и репрессивных налоговых режимов в мире.

Конкретные его черты слишком хорошо известны одним и не слишком интересны другим, поэтому на них здесь останавливаться не будем - взамен попробуем проанализировать цели и намерения "реформаторов".

О подоплеках реальных, надуманных и желаемых

Налоговая тема окружена кучей мифов, непрофессиональных суждений и, наоборот, очень профессиональных и поэтому малопонятных даже для многих экономистов. Тем более интересно попробовать посмотреть на нее, не вдаваясь в мельчайшие детали, но обращая внимания на соответствующую экономическую политику и вещи абсолютно базовые, как бы забыв, что уже говорилось и писалось. То есть с эдакой эконом-философской точки зрения. Вячеслав Широнин как-то назвал подобный подход "экономическим постмодернизмом".

О целях налогообложения

В любом учебнике по финансам можно прочесть, что у налогов есть две основные функции: фискальная, с помощью которой государство исполняет бюджет, и регулятивная, позволяющая стимулировать или, наоборот, подавлять те или иные формы экономической активности.

Однако оказывается, что регулятивная функция налоговой системы корректно работает только в стабильных экономиках, да еще и при сильном государстве. В переходных ситуациях экономические агенты уходят в тень или внедряют формы активности, налогообложение которых по "общепринятым схемам" не только не несет регулятивных функций, но и просто трудно осуществимо "цивилизованными способами", что и произошло в России. Здесь случился не только массированный уход в тень наиболее мобильного и рентабельного бизнеса, но и уход в бартер промышленности.

Соответственно, оказались подорваны и фискальные функции. Неверно было бы утверждать, что именно в этом причина многолетнего бюджетного дефицита - несбалансированные социальные и просто несвойственные государству расходы сыграли свою роль, но определенная лепта, очевидно, была внесена.

Налоговая гармонизация

Я не принимал участия в обсуждениях налоговой реформы 91-92 гг., но не думаю, что она была продиктована стремлением "сделать как в учебнике, который оказался под рукой". Вероятнее имелось в виду, что либерализация и открытие экономики, резкое расширение внешнеэкономических связей потребуют гармонизации, то есть приведения в соответствие, налоговой системы и законодательства России и ее основных внешнеторговых партнеров - стран ЕС. Подозреваю, предполагалось, что структура налоговой системы не столь уж принципиально важна: нужно обеспечить поступления в бюджет, а уж заодно и использовать регулятивные функции, а советская налоговая система все равно не совместима с рыночной экономикой. Характерно, что большинство людей, включая экспертов, принимавших участие в реформах начала 90-х, не помнит, когда и как была введена российская налоговая схема и какие этому событию сопутствовали дискуссии.

Впрочем, уже через несколько месяцев можно было услышать слова иностранных экспертов, заклинавших не копировать столь сложную и запутанную налоговую систему.

Полностью экономику открывать не стали, барьеров сохранилось предостаточно. Про гармонизацию законодательства перестали даже вспоминать - разве что при попытках объединения с Белоруссией. Между тем, в большинстве восточноевропейских стран тема гармонизации законодательства с ЕС стоит на одном из первых мест в приоритетах экономической политики. Это не удивительно - они пытаются интегрироваться в единое европейское экономическое пространство! Вы не заметили этих слов в выступлениях наших руководителей и основных положениях экономической программы? Думаете, случайно!? Цели такой нет. Как нет и понимания того, что интеграция рано или поздно неизбежна. Если мы только не собираемся навсегда остаться за ржавым забором из остатков железного занавеса.

Даже нормы бухучета до сих пор не приведены в соответствие с международными нормами. А в результате многочисленных правок, изменений и т.д. российское налоговое законодательство стало напоминать европейское примерно так же, как картонный грузовик напоминает настоящий.

Краткий курс истории

Либерализационный пакет 92 года принес с собой новую налоговую систему - отныне она строится как бы по европейскому образцу: в основу положены НДС, налог на прибыль и доходы от внешней торговли (включая импортные и экспортные пошлины и акцизы). Были и отличия: нетипично высокая ставка НДС (тогда утверждалось, что это антиинфляционная мера), экспортные пошлины (с которыми потом много лет боролся МВФ) и множество крупных, мелких и мельчайших подробностей (определение налоговой базы).

Результирующий уровень плановых налоговых изъятий, вкупе с высоким инфляционным налогом, отсутствием культуры и традиций уплаты и сбора налогов, а также отсутствием эффективного репрессивного аппарата немедленно привел к массовому уклонению от налогов. Экономика "проголосовала ногами" и стала уходить в тень. Естественный спад (реальное падение, обусловленное неконкурентоспособностью российских предприятий) дополнился искусственным (статистическое сокращение). Лучшие российские мозги достаточно быстро покинули производительный сектор экономики, освоили бухгалтерию и искусство уклоняться от налогов - в сущности абсолютно бесполезные занятия.

Уровень налоговых изъятий составил около 40% ВВП, что составляет больше 50% легальной его части (в оценку ВВП включается примерно 25% теневой экономики, которая налогов не платит). И если первая цифра хотя и существенно больше, чем в большинстве развивающихся экономик, но несколько меньше, чем в ряде развитых стран, то вторая близка к рекордной.

Попытка налоговой амнистии, предпринятая в конце 93 года, закончилась провалом, полным настолько, что о ней даже вспоминать не принято. Действительно, ни одно из необходимых условий соблюдено не было: власть не собиралась становиться сильной, инвестиционный климат не собирался улучшаться, необходимых для роста институтов еще не было. К тому же даже в гораздо более благополучных странах попытки налоговых реформ обычно заканчивались неудачей.

Съеживающаяся налоговая база при полной политической невозможности сокращения расходов бюджета и, соответственно, налогового бремени, начала вынуждать власти заниматься урегулированием налоговой сферы, чем они с увлечением и занимались все последующие годы. В результате количество документов, регламентирующих налоговую сферу, стало пятизначным, а толщина квартального отчета малого предприятия с почти нулевым оборотом дошла до полутора сантиметров. Другой стороной этой медали стала индустриализация "налоговой оптимизации" - работы "в серую". Платить налоги стало неприлично.

Дело, впрочем, не в приличиях - попытка работы "в белую" немедленно приводит к неконкурентоспособности бизнеса. Но и этим дело не ограничивается. Существующая схема дает конкурентные преимущества примитивным технологиям, которые заведомо не дают производительности труда, необходимой для поддержания требуемых обществом стандартов жизни. Простой пример: цены в хорошем супермаркете скорее всего будут выше, чем у тетки в палатке, то есть ровно наоборот по сравнению с типичной для развитого рынка ситуацией. Завод с сетью "помоек" непрозрачен для кредитора и инвестора, да и для управления тоже, со всеми вытекающими последствиями. А иностранных инвесторов, у которых как раз есть технологии, позволяющие поднять производительность труда, что и должно в конечном итоге обеспечить желанный экономический рост, система де-факто дискриминирует, потому что иностранцы налоги платят. Помимо того "помоечные" схемы, будучи разновидностью воровства, сами по себе развращают и дисквалифицируют и управленцев - ведь финансовый результат зависит не столько от производственного, сколько от "махинационного", и чиновников - ведь все воруют, значит и мне можно, значит можно прижать любого - лишь бы захотелось. Фактически серая экономика убивает шансы на устойчивый рост. Трудно сказать, добралась ли эта идея во всей своей простоте и отчетливости до властных элит, но понимание необходимости применения решительнейших мер к налоговой системе явно пришло.

Понимание тупиковости закручивания налоговых гаек и бессистемного латания бюджетных дыр за счет... нет, даже не буду перечислять всю эту налоговую паранойю последних лет типа индивидуальных соглашений... привело к появлению проекта налоговой реформы и Налогового Кодекса. Последний, впрочем, не нес в себе особой реформы - в основном кодификацию сложившейся системы. Уже за это выросшая за эти годы в несколько раз армия бухгалтеров должна "сказать спасибо партии и правительству".

Наконец, начало "эры Путина" оказалось ознаменовано решением о "радикальном" сокращении налогов. Решено избавиться от самых "вредных" для производства налогов с оборота, привести ставки подоходного налога к реально собираемому уровню, усовершенствовать схему взимания НДС, ввести единый социальный налог (да еще и по сильно регрессивной шкале), увеличить налогообложение конечного потребления за счет резкого роста акцизов на топливо.

От того, насколько четко разработчики и законодатели понимают реальные вызовы, на которые должна ответить эта реформа, зависит в конечном итоге судьба страны: начнется ли устойчивый рост, займет ли Россия достойное место в мире или под грузом неподъемных несокращаемых расходов, унаследованных от СССР, окончательно скатится к стагнации и диссипирует.

Разумеется, если бы было возможно предвидеть будущее, не имело бы смысла даже пытаться копировать европейскую схему. Даже не так - если бы в свое время было более четкое представление о реальных трудностях трансформации и полный политический карт-бланш, следовало бы сразу строить крайне простую налоговую схему, не стимулирующую уход в тень и уклонение от налогов, основанную на особенностях российской экономики.

Риторика и реалии того времени подсказывают, что реальных надежд на скорую интеграцию в мировой рынок с чем-либо, кроме экспорта сырья и импорта потребительских товаров, не было и быть не могло. Но и не было представления о тех трудностях самого разного характера, с которыми предстояло столкнуться.

Скорее всего, на действительно радикально-либеральную налоговую схему не было политического ресурса. Немудрено, что его не оказалось и у последующих правительств. Даже разговоров таких не было. Не могли, не хотели, не знали. Не сделали. А скорее всего именно она могла бы стать реальной альтернативой налоговому бардаку, возникшему из-за того, что государство хотело быть большим и сильным, а ресурсов хватало только на что-то одно. Вот оно и осталось большим и слабым...

Какой могла бы быть налоговая система

Во-первых, крайне простой и прозрачной. Собственно, этого уже достаточно, но можно и продолжить. Количество налогов должно быть сокращено до пяти-семи - меньше, учитывая сырьевой характер нашего экспорта, вряд ли возможно, а методика их расчета должна быть примитивной до идиотизма - так, чтобы была прекращена непроизводительная растрата интеллектуальных сил общества, а барьеры на пути бизнеса сведены к минимуму.

Во-вторых, учитывающей типично российские особенности и (хватит врать самим себе) особенности развивающейся страны с высоким уровнем имущественного расслоения, коррупции, теневой экономики и разнообразными диспропорциями экономического развития.

В-третьих, налогово-бюджетная система должна учитывать уязвимость российской экономики относительно ценовых колебаний сырьевого рынка.

В итоге получается вот что:

1. Налог на конечное потребление.

2. НДС (но по упрощенным правилам, возможно, как предлагал Г.Лебедев - по образцу горбачевских налогов на кооперативы).

3. Импортная пошлина (по единому и низкому тарифу).

4. Экспортные пошлины на сырье (частично в бюджет, частично в фонд демпфирования ценовых колебаний).

5. Акцизы на предметы роскоши и вредные товары (алкоголь, табак).

6. Налог на прибыль (лучше бы не надо, но в качестве компромисса можно сохранить для крупных корпораций). В любом случае, база этого налога должна быть сильно скорректирована.

7. Подоходный и социальный налог (плоская шкала). Подоходную часть в связи с существованием налога на потребление можно было бы и вовсе отменить, но явно существует спрос на некоторые регулирующие функции типа льгот на строительство жилья, образование, многодетность.

Даже не очень внимательный взгляд на нынешние доходы расширенной бюджетной системы показывает, что аналоги этих налогов покрывают почти все уже сейчас, остальное приносит несоизмеримые деньги - вполне может оказаться, что расходы на сбор и уплату этих налогов соизмеримы с их суммой. В то же время этот список оставляет у государства достаточно существенные регулятивные рычаги, не закрывает дорогу к гармонизации законодательства и существенно снижает предпринимательские барьеры. Что-то похожее когда-то обсуждалось в статье Андрея Василевского на Полит.Ру, Геннадия Лебедева на Сапов.Ру и во многих других местах.

И никакого налогообложения инвестиций, никакого дурацкого обложения доходов от продажи имущества! Ведь как сейчас: продал акций на несколько тысяч долларов - с прибылью или в убыток, продал квартиру, собрался купить побольше, а тебе налог! Подоходный налог взимается фактически с имущества - откровенный грабеж, кто ж в такой ситуации побежит денежки в акции вкладывать или показывать реальную стоимость недвижимости? А раз так, то нет ни фондового рынка, ни рынка недвижимости, ни инвестиций...

А в нынешних проектах этот маразм сохраняется...

О текущем моменте и торжестве легализации

"Налоговая реформа" 2000 года многим кажется не вполне адекватной. Похоже, что справедливо. Или наоборот - несправедливо, в зависимости от того, какие реальные цели - осознанно или нет - стоят перед авторами. Фактически она не отвечает ни одному из реальных вызовов экономической ситуации, кроме одного единственного - легализации высоких доходов и личного состояния. Заявленная цель - вывод экономики из "тени" - только за счет введения плоской шкалы налогообложения достигнута не будет. Слишком много других причин для существования теневого сектора и слишком велика "разность потенциалов", удерживающая многие бизнесы в тени.

Вторая существенная мера из заявленных - ликвидация налогов с оборота - облегчит положение "лежачих" предприятий, преимущественно в промышленности, но вряд ли способна их оживить - для этого нужны существенные инвестиции.

Дальше. Косметические изменения в порядке взимания НДС. Не вдаваясь в подробности, осмелюсь утверждать, что не убьют они "помойку" и, соответственно, индустрию "налоговой оптимизации". Занятно, что схема взимания НДС, при которой от него практически невозможно уклониться, давно известна всем "заинтересованным" сторонам. Не верится в безграмотность министров и депутатов, надо их уважать - народные избранники все-таки, элита... Значит, не хотят.

Еще дальше, еще смешнее. Планируемая сильно регрессивная шкала социального налога уже заставила хохотнуть многих: в стране появится несколько чрезвычайно высокооплачиваемых "мертвых душ", которые будут платить честные 13% подоходного и 2% в Пенсионный фонд, а остальное раздавать наличными реальным работникам.

Еще одно обстоятельство - из наиважнейших. К чему я налоговую историю пересказывал? Есть в экономике, социологии, просто обыденном сознании такой фактор, как стабильность. А в просторечном назывании - доверие. Кто ж покажет доходы, если завтра будет не 13%, а ... кто его знает сколько?

Налоговая амнистия без стабильности и жесткости есть налоговая индульгенция, что чревато окончательным и бесповоротным развалом налоговой системы вообще.

Ну и конечно, полный совок. От безоглядной и непонятно откуда взявшейся уверенности в неизбежности быстрого экономического роста, не подкрепленной даже экономической программой, и, следовательно, окне возможности для налогового экспериментирования - и до изумительной по циничности позиции профсоюзов, возмутившихся тем, что регрессивная шкала означает конец перераспределительного государства. Нет сомнений - профсоюзники умолкнут, стремление элиты стать богатыми легально переборет все. И это о том же: что будет с экономикой, никого по большому счету не интересует.

В общем, можно, пользуясь марксистскими терминами, говорить о том, что буржуазия как правящий класс легализует нажитые капиталы. Это чуть-чуть поможет экономике в виде увеличения транспарентности, но "серая" экономика останется почти там же, где и была, а значит, и польза от этой новой прозрачности почти нулевая. На инвестиционный климат это не повлияет: инвесторы - они в тень обычно не ходят.

Боюсь, что говорить об этой реформе как о радикальной и несущей серьезные перемены не стоит. Пока все это напоминает лишь завершающий этап Большого Хапка.