"Сообщественные демократии"¹

Главным кандидатом на смягчение всех типов конфликтов является экономический рост. Материальное процветание обычно рассматривается как мощное средство облегчения всех политических бед и болезней, как некий чудодейственный исцелитель социальных и экономических неурядиц. Безусловно, оно имеет некоторые целебные свойства. Процветающие страны, при прочих равных, живут в большем согласии и гармонии, чем страны, пораженные бедностью. Когда экономический климат становится суровым, меньшинства, независимо от того, способствовали ли они экономическим бедствиям или нет, превращаются в объект гнева, дискриминации и преследования со стороны большинства. Происходит то, с чем столкнулись китайцы в Индонезии, когда азиатский финансовый кризис ударил по стране в 1997 и 1998 годах, и то, что имели несчастье испытывать евреи в Европе в течение столетий. С точки зрения общественной гармонии экономическая активность сама по себе благотворна, поскольку требует сотрудничества, а следовательно, способствует его развитию, включая сотрудничество межнационального и межэтнического характера.

Однако, хотя процветание может вызвать эрозию национальной и этнической разобщенности, оно не может искоренить порождающие конфликт обиды там, где разные нации населяют одно и то же государство. Более того, экономический рост не может быть создан по заказу.

В период после окончания "холодной войны" политическим эквивалентом процветания является демократия: нечто повсеместно соблазнительное, если не универсально желанное, некий источник всех благ, необходимая часть общественных программ каждого суверенного государства, как нового, так и старого. Общественные установки и институты, необходимые для разрешения конфликтов в суверенных государствах, являются обычными для жизни западных демократий, но почти отсутствуют где-либо еще. Это - терпимость, широкие возможности для эффективного политического участия и социальное пространство для выражения культурных различий. Но западные демократии являются либеральными демократиями, которые сочетают правление большинства с конституционной и культурной защитой меньшинств. Либеральная или конституционная демократия - это система, определяющая, как избирается правительство, и уточняющая, что оно может и чего не может делать с врученной ему властью. Первая особенность системы дает возможности большинству, тогда как вторая защищает меньшинства. Однако вполне возможно первое без второго, и демократии, которые являются нелиберальными, могут скорее усугубить, чем смягчить межнациональные напряженности, когда в этих демократиях отсутствуют прочно утвердившиеся политические институты и методы. В таких государствах особенно обострена политическая конкуренция, и национализм становится здесь наиболее перспективным материалом, из которого можно моделировать политические призывы. Те, кто соперничает за власть, находят выгодным пробуждать или провоцировать среди большинства страхи по поводу того, что принадлежащие ему по праву блага уменьшаются или разрушаются, или подвергаются риску разрушения со стороны меньшинства².

Даже успешное установление либеральной конституционной демократии может не обеспечить гармонию там, где разные нации сосуществуют в одном государстве. Конституции основных западных демократий защищают политические права индивидов. Однако национальные меньшинства требуют конституционной защиты для групп. Вместо разделения территории они стремятся к разделению суверенитета. Соответствующими моделями являются небольшие государства Западной Европы (Бельгия, Голландия, Австрия), чьи конституционные устройства ориентированы именно на такой результат.

Тщательно продуманная форма разделения власти, практикуемая в каждой из этих стран, имеет несколько отличительных особенностей: тесное сотрудничество элит различных групп, часто осуществляемое в рамках единой правящей "большой коалиции" в национальном парламенте; наделение каждой группы правом вето в вопросах, имеющих для них непосредственное значение; пропорциональное представительство в парламенте и в правительственных органах; и высокая степень автономии для каждой группы в решении ее собственных внутренних проблем.

Такие институты и нормы жизни пустили корни на особой политической почве, которая, увы, не широко распространена. "Сообщественные демократии"³ невелики по размеру и богаты. В границах этих демократий прочно утвердились такие ценности как терпимость, компромисс и ненасилие. Вне Западной Европы у этого подхода к суверенитету плохой опыт: он рухнул после периода успеха в Ливане и был отвергнут, будучи предложенным на Кипре. Югославия, которая не смогла уцелеть после окончания "холодной войны", имела несколько объясняющих ее крушение особенностей. Утверждение сообщественной демократии подобно трансплантации человеческого органа: это тонкая и трудная операция, которая может быть успешной лишь тогда, когда реципиент во всех остальных отношениях находится в добром здравии.

Не намного возрастают шансы на успех и в случае, когда третьи страны берут на себя заботу о защите политических прерогатив и культурных предпочтений национальных меньшинств. Парижская мирная конференция после первой мировой войны выработала соответствующие соглашения, которые были применены к новым государствам Восточной Европы, имевшим значительные национальные меньшинства. Они обязывали правительства, поставившие свои подписи под соглашениями, предоставить меньшинствам право коллективных организаций и уважать их религиозные и культурные особенности. Нарушение соглашений могло быть обжаловано в Лиге наций, которая в теории была агентом, обеспечивающим их выполнение. Но Лига не выполнила свою функцию. Британия и Франция должны были взять на себя ответственность за реализацию соглашений, но ни одна из этих стран не пожелала этого сделать.

Недавняя конституция для Боснии, выработанная Дейтонской конференцией 1995 года, напоминает сообщественные договоренности. Она предусматривает очень слабое центральное боснийское правительство и сохраняет основную власть за двумя конституционными единицами - за сербской республикой и мусульманско-хорватским объединением. Хотя войска НАТО размещены в Боснии, они скорее следят за прекращением огня, нежели обеспечивают выполнение противоречивых договоренностей Дейтона, таких как арест лиц, подозреваемых в совершении военных преступлений, или гарантирование безопасного возвращения беженцев в их родные дома.

Правительства таких стран, как Великобритания и Франция в межвоенный период, а также государств-членов НАТО после окончания "холодной войны" были и остались в общем неготовыми ни потратить свой политический капитал, ни понести человеческие жертвы во имя выполнения соглашений, участниками которых они являются. Конечно, существует значительное различие между этими двумя историческими периодами: в течение первого периода от принуждения уклонялись потому, что оно было слишком опасно. Страшась германского реваншизма, западноевропейские державы были больше заинтересованы в поддержании солидарности с центральноевропейскими правительствами против Германии, чем в защите национальных меньшинств от притеснений этих правительств. В течение второго периода западные державы воздержались от обеспечения дейтонских договоренностей, поскольку они не столкнулись в юго-восточной Европе с прямой угрозой и потому не могли бы оправдать перед своей общественностью уплату сколько-нибудь серьезной цены за поддержание порядка в этом регионе.

Натовская война 1999 года в Югославии может выглядеть как исключение, но это то исключение, которое подтверждает правило. Третьи страны, действительно, вмешались в войну между правительством Белграда и Армией освобождения этнических албанцев Косово. Но Атлантический Союз использовал военную тактику, обеспечившую минимум людских потерь Запада, - бомбардировки с большой высоты. Вытеснив сербов из Косово с использованием этой тактики и заняв саму провинцию, НАТО остается на позиции обеспечения предпочитаемого им политического решения, которым является автономия края. Это во многом соответствует духу сообщественной демократии - компромисс между полным контролем Белграда над Косово и полной независимостью Косово. Но албанские косовары стремятся к полной независимости, закладывая тем самым основу для конфликта между силами, оккупирующими Косово, и проживающими здесь людьми. В случае такого конфликта сомнительно, чтобы НАТО пожелало платить за поражение албанцев большей кровью, чем заплатило за поражение сербов. И вовсе маловероятно, что НАТО повторит свой косовский опыт в других охваченных аналогичным конфликтом местах.

Такое нежелание является в известном смысле хорошей новостью. Столкновения принципов законности, доминировавших в международной политике в Европе в ХIХ и ХХ столетиях, привели к трем огромным международным конфликтам. Конкуренция между принципами, с которыми Европа и мир будут иметь дело в ХХI веке, - между национальным самоопределением и целостностью существующих границ - ведет к локальному кровопусканию, которое, что бы ни говорилось по поводу Косово, остальной мир в основном может позволить проигнорировать, а следовательно, и проигнорирует. Это, в свою очередь, означает, что перспективы разрешения таких локальных изолированных конфликтов будут зависеть не от вмешательства третьих стран, а от самих их участников; и эти перспективы, хотя и не одинаково радужны, все же вряд ли безнадежны.

Усталость... и сниженные ставки

Прецеденты, внушающие оптимизм в отношении решения различных проявлений национального вопроса в ХХI веке, могут быть найдены там, где третьи державы не вмешиваются серьезным образом. В Северной Ирландии католики и протестанты медленно и болезненно движутся к взаимоприемлемым формам разделения власти; на Ближнем Востоке израильтяне и палестинцы сопоставимыми темпами, хотя и с большими проявлениями насилия идут к достижению некой формулы разделения суверенитета, с которым каждая община может существовать. Американское правительство сыграло весьма ощутимую, но все же достаточно маргинальную роль в каждом "мирном процессе". Толчок к достижению соглашения исходит в обоих случаях от самих участников конфликтов, как это имело место и с улаживанием конфликта между правительством России и мусульманской провинции Татарстан, с учреждением регионального парламента в Шотландии и с заключением между правительствами Венгрии и Румынии договора, защищающего права этнических венгров в Румынии.

Урок этих различных (и не обязательно вечных) решений, позволяющих примирить коллективные требования национальных меньшинств, состоит в том, что больше всего для улаживания конфликтов нужна не особая изобретательность конституционной схемы: в конце концов, существует множество способов создания некоего здания, в котором две или большее число семей могли бы жить комфортно, но отдельно под одной крышей. Необходимым, но все еще слишком редким компонентом решения современной версии национального вопроса является политическая воля.

Национальные конфликты улаживаются их участниками тогда, когда они "созрели" для этого, и, возможно, наиболее общим источником такой зрелости является усталость⁴. Участники конфликта становятся готовыми к компромиссу тогда, когда они оказываются изнуренными вовлеченностью в него, как это происходит в Северной Ирландии и на Ближнем Востоке.

Истощающее расходование крови и богатств будет не единственным побудительным мотивом для улаживания национальных конфликтов в ХХI столетии. Нельзя сбрасывать со счета благоразумие, рационализм и обдумывание того, что может случиться при отсутствии соглашения. Эти факторы явно сыграли свою роль в посткоммунистических отношениях между русскими и татарами, а также между венграми и румынами.

Вместе с тем, еще одна тенденция в международной политике ХХI века может оказаться наиболее эффективным смягчителем национальных конфликтов: устаревание самого по себе суверенитета.

Национальный вопрос вызывал такие споры потому, что ставки в нем представлялись слишком высокими: контроль над механизмом современного государства, наиболее важным институтом ХХ века, который является продуктом действия двух сил, сформировавших вначале Европу, а затем и весь мир - Французской революции и промышленной революции. Эти силы возложили на политические общества Европы две задачи, для выполнения которых необходим был некий мощный инструмент: ведение современной войны и экономическое управление. Французская революция вызвала к жизни массовые армии для ведения войн; промышленная революция создала самое сложное, самое дорогостоящее и смертоносное из когда-либо существовавших оружие, которым могли быть оснащены эти армии. Только мощному государству было по силам рекрутировать, обучать и содержать солдат, а также создавать и приобретать оружие.

Современная война была рождена в ХIХ столетии. В ХХ столетии суверенные государства обрели другую ответственность, для которой было необходимо мощное государство: экономическое управление. В коммунистических странах экономическая ответственность государства была тотальна. В других странах экономическая роль центрального правительства была более умеренной, но все же значительной: присвоение через налогообложение возрастающей доли общественного продукта; обеспечение, благодаря собранным налогам, расширяющейся массы услуг и общественных работ; использование фискальных и монетаристских инструментов для смягчения кризисов и сокращения продолжительности спадов, которым подвержена рыночная экономика.

Хотя ни одна из упомянутых великих задач никоим образом не исчезла, острота и той и другой с окончанием "холодной войны" спала. Соответственно, ослабла и роль института, ответственного за их выполнение, то есть самого государства. Та крупная война, что велась людьми, оснащенными оружием, которое могло быть предоставлено только мощным государством, выходит из моды. Хотя она все еще возможна, ее вероятность меньше, чем когда-либо за последние два столетия⁵. Коммунистическая экономическая система дискредитирована: за исключением Северной Кореи ни одно суверенное государство не стремится ныне контролировать все стороны экономической жизни. В других странах, где баланс между правительственным контролем и действием беспристрастных рыночных законов, регулирующих экономическую активность, периодически менялся, после окончания "холодной войны" резко сместился в пользу рынка.

Отход от правительственного контроля за экономической активностью более всего заметен там, где возник национальный вопрос, - в Европе. Здесь во второй половине ХIХ столетия общества, которые прежде рассматривались скорее как скопления политически инертных крестьян, чем как подлинные нации, начали требовать обладания своими собственными суверенными государствами, создавая уйму конфликтующих претензий, которые не могли быть все удовлетворены. Эту тенденцию символизировали чехи, которые не желали, когда началось ХХ столетие, вести свои политические дела по немецким правилам или осуществлять свои частные сделки на немецком языке.

С окончанием нынешнего столетия самое большое желание чехов, живущих ныне в собственном государстве, состоит в том, чтобы проценты по их банковским вкладам устанавливались в Германии. Конечно, если Чешская Республика преуспеет в своем стремлении присоединиться к Европейскому Союзу, проценты по банковским вкладам ее населения будут устанавливаться Европейским, а не Германским центральным банком во Франкфурте. Но в этом собственно и заключается суть дела: даже могущественная Германия, в экономическом отношении наиболее мощное европейское государство, отказалась от того, что когда-то было главной особенностью суверенитета - от контроля за собственной монетарной политикой.

Упадок национального государства предсказывается регулярно. Однако сейчас, как и в прошлом, государство не стоит на грани отмирания. Но его когда-то самонадеянные и все еще огромные силы явно, хотя и медленно и неравномерно падают. Возможно, что когда-нибудь они снизятся до того уровня, на котором границы суверенных государств будут иметь не большее значение, чем границы почтовых зон в Америке, а жестокие конфликты ХХ века по поводу государственных границ будут выглядеть такими же далекими и вызывающими недоумение, какими выглядят для нас сегодня теологические диспуты, порождавшие битвы и преследования в средневековой Европе. В этот день национальный вопрос исчезнет. Никто не борется из-за размещения почтовых зон. Но для несчастливых регионов планеты, где национальный вопрос все еще остается на рубеже ХХI столетия страшным и смертоносным, этот счастливый день придет не скоро.

Примечания:

¹ "Сообщественная демократия" (Consociational Democracy) - понятие, введенное в научный оборот в конце 70-х годов известным американским политологом Арендтом Лейпхартом, для обозначения особой формы демократии, существующей в некоторых так называемых многосоставных обществах, то есть в неоднородных с точки зрения культурной, религиозной и национальной структуры обществах. Эта форма политического устройства предполагает уравновешивание свойственных многосоставному обществу центробежных тенденций установками на взаимодействие и соответствующим поведением лидеров различных сегментов общества. Как пишет А.Салмин, научный редактор и автор предисловия к русскому изданию книги А.Лейпхарта "Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование" (М., 1997), "сообщественная демократия... - особая форма устроения, предполагающая такое организованное взаимодействие основных "единиц" (этнических, религиозных или культурных общностей, составляющих политию), при котором ни одна из них не оказывается в течение длительного времени в состоянии, могущем быть расцененным как изоляция" (с. 20) (Примечание переводчика).

² О двух типах демократии см. Fareed Zakaria, "The Rise of Illiberal Democracy" (Foreign Affairs, November/December 1997). Относительно взрывоопасного потенциала неоперившихся демократий см. Edward Mansfield and Jack Snyder, "Democratization and the Danger of War" (International Security, Summer 1995).

³ Термин введен Arendt Lijphart (Democracy in Prural Societies: A Comparative Exploration. - New Haven: Yale University Press, 1977).

⁴ Авторство концепции принадлежит I. William Zartman (Ripe for Resolution. - New York: Oxford University Press, 1985). См. также Zartman, "Ripeness Revisited", in The Resolution of Conflict (Washington, DC: National Academy of Science, 1999).

⁵ См. мою статью "Is Major War Obsolete?" (Survival, Fall 1998)

Первоначально опубликовано в The National Interest, Fall 1999, pp.17-26

Перевод Григория Вайнштейна

Часть 1
Часть 2