| Русский Журнал
/ Политика / Партактив www.russ.ru/politics/partactiv/20000629.html |
|
Сколько можно наступать на грабли? Александр Филиппов Дата публикации: 29 Июня 2000 Изменение порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, которое благодаря Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, принявшей внесенный Президентом Российской Федерации законопроект с ожидаемой легкостью и неожиданной скоростью, можно уже рассматривать как близкий к свершившемуся факт1, оказалось в целом одобрительно встречено прогрессивной российской общественностью. Указанная общественность справедливо видит в этой реформе уменьшение реальной власти и умаление политической роли региональных лидеров (или, как модно говорить - губернаторов) и потому ее поддерживает, а те, кто с ней не согласны, квалифицируются как защитники губернаторских интересов. Рискуя заслужить малопочетный ярлык, я все же попробую обосновать отнюдь не положительную оценку этой новации. В первой фразе не зря дважды повторены слова "Федеральное Собрание" и трижды - "Российская Федерация". Этим я хотел напомнить, что и Государственная Дума, и Совет Федерации - это две детали одного механизма, называющегося Федеральное Собрание, а последнее (как и Президент РФ) - лишь один из узлов грандиозной машины по имени Российская Федерация. Разумеется, определение государства как машины является лишь метафорой, и я это сознаю. Из нескольких возможных метафор я выбираю механическую потому, что именно через нее легче всего объяснить одну простую вещь. А именно: в машине все детали взаимосвязаны, и если изменить одну из них, то это скажется на работе механизма в целом. Конструктор об этом думает обязательно. Причем какое изменение как именно скажется, какое сочетание каких деталей окажется оптимальным, далеко не всегда и даже вовсе не обязательно устанавливать опытным путем: на то есть теория. Применительно к государственному устройству - на то есть политическая теория. Политическая теория учит, что процедура формирования/избрания, режим работы и компетенция какого-либо властного органа и/или должностного лица должны соответствовать друг другу. Попросту говоря, бессмысленно делать санитарного врача избираемым непосредственно населением: обретенная на выборах демократическая легитимность ничего не прибавит и не убавит в его работе, здесь она излишня. Назначение является вполне достаточной процедурой замещения этой должности. Бессмысленно устанавливать, что депутаты Ржавского сельсовета2 работают на профессиональной постоянной основе и не могут заниматься никакой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Для сельсовета вполне достаточна работа в режиме сессий. Его компетенция такова, что освобожденные депутаты здесь излишни. Политическая теория учит также и тому, что излишества вредны. Всенародно избранный санитарный врач, стремясь компенсировать свои расходы на агитационную кампанию, станет брать за выдачу разрешения на продажу съестных припасов не два, а пять процентов от выручки. Из-за этого на местном рынке вырастут цены и благосостояние избирателей данного врача снизится. Работающие на профессиональной постоянной основе депутаты сельсовета в лучшем случае будут на деньги налогоплательщиков пять дней в неделю по восемь часов пить чай и прочие напитки, играть в преферанс и т.д. Но в один прекрасный день (который рано или поздно настанет, ибо надоедает бесконечно пить чай и играть в преферанс, пусть даже и за казенный счет) они начнут сами придумывать себе занятия: вмешиваться в компетенцию сельского пастуха, узурпировать полномочия директора школы, регламентировать частную жизнь и использование личной собственности односельчан. Например, в целях обеспечения сохранности почв для будущих поколений введут обязательное минимальное расстояние между овощными грядками на приусадебных участках и пойдут дозором по огородам, проверяя исполнение своего постановления, а попутно порождая ссоры, свары и на ровном месте осложняя людям жизнь. Подчеркну: и в случае несоответствия между компетенцией и процедурой замещения должности, и в случае несоответствия между компетенцией и режимом работы органа власти3 пострадавшим в конечном счете оказывается то самое население, о благе которого заботились, вводя выборы санитарного врача и постоянную работу сельсовета. Вернемся теперь к Совету Федерации. Мне уже доводилось писать, что действующий (пока) порядок его формирования - лучший из возможных. Объясню этот тезис подробнее. Обратимся к Конституции и посмотрим, каковы полномочия верхней палаты. "Статья 102 1. К ведению Совета Федерации относятся: а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации; д) назначение выборов Президента Российской Федерации; е) отрешение Президента Российской Федерации от должности4; ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации5; з) назначение на должность и освобождение от должности генерального прокурора Российской Федерации6; и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Статья 104 1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации... 2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
Статья 105
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение десяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. 4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение тридцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. 5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Статья 106 Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; е) войны и мира. Статья 107
3. Если Президент Российской Федерации в течение тридцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации... вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации..." Таковы основные полномочия Совета Федерации7. Исходя из них, попробуем определить, каковы оптимальные режим работы и процедура формирования этого органа. Очевидно, что заседания верхней палаты должны происходить не реже одного раза в месяц: в ином случае возникает риск того, что неудачный закон автоматически окажется в числе одобренных или подлежащий обязательному рассмотрению палатой останется без оного. А нужны ли они чаще, скажем, еженедельно? Может быть, иногда и требуются, но как правило - это излишне. Не успевает Государственная Дума (и никакой парламент не успеет) принимать подлежащие обязательному рассмотрению верхней палатой законы в таких количествах, чтобы еженедельно заполнять повестку дня сената. Можно, конечно, сказать: пусть Совет Федерации рассматривает все федеральные законы, пусть контролирует всю законодательную продукцию нижней палаты и тем самым повышает ее качество. Но на деле такой контроль излишен, а потому и вреден. Совет Федерации, как видно из приведенных цитат, вправе закон одобрить или отклонить в целом, но не изменить. Представьте себе, что некий суд выносит только один из двух приговоров: расстрелять или оправдать. Есть ли смысл вести в такую инстанцию домашнего хулигана? Нет, ибо в лучшем случае он уйдет безнаказанным, а в худшем население страны сократится. Если каждый правонарушитель будет представать перед таким судом, то рано или поздно (причем скорее первое, чем второе) в расстрельных списках окажется несовершеннолетний похититель соседского велосипеда8. Этот суд должен рассматривать лишь такие обвинения, по которым Уголовный Кодекс предусматривает смертную казнь. Именно поэтому Конституция РФ определила круг актов, обязательно рассматриваемых верхней палатой, и предоставила сенаторам самим решать, какие из числа прочих законов им обсуждать, а какие нет. Для той компетенции, что установила Совету Федерации действующая Конституция, достаточна работа в режиме ежемесячных сессий, а деятельность на постоянной профессиональной основе излишня. Кстати, ранее это было выяснено опытным путем: в Совете Федерации первого созыва так работали около двух пятых общего числа депутатов. Уже через несколько месяцев после избрания они поняли, что им, в сущности, заниматься нечем, и летом 1994 года потребовали (безуспешно) изменить Конституцию и предоставить верхней палате право вносить поправки в принятые Госдумой законы. Что же до процедуры формирования нашего сената, то Конституция Российской Федерации устанавливает: "Статья 95
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Статья 96 1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года. 2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами". В тот момент, когда этот текст принимался, представительные органы государственной власти (Советы народных депутатов) в большинстве субъектов Федерации были разогнаны по указу #1617, и потому в "Заключительных и переходных положениях" Конституции говорилось: "Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года." В 1995 году, когда полномочия Совета Федерации первого созыва истекали, закон о порядке образования верхней палаты стал предметом острейшей политической борьбы. Конституционному Суду РФ пришлось отвечать на вопрос: нельзя ли в статье 96 Конституции слово "формирование" истолковать как "выборы"? Суд ответил: нет, нельзя. "Формирование" означает нечто иное, чем "выборы", а что именно - должно определяться федеральным законом. Если члены верхней палаты не избираются населением, то возможны теоретически и встречаются в мировой практике следующие процедуры замещения кресла в сенате: - избрание коллегией выборщиков (в роли такой коллегии чаще всего, но отнюдь не обязательно выступает законодательное собрание субъекта Федерации; так формировался сенат США до 1913 года); - назначение постоянных представителей субъекта Федерации его правительством (так формируется сенат Канады); - назначение представителей субъекта Федерации его правительством отдельно на каждую сессию верхней палаты (назначение ad hoc; так формируется бундесрат ФРГ); - совмещение статуса сенатора с постом главы органа государственной власти (исполнительной и/или законодательной и/или судебной) субъекта Федерации (назначение ex officio). Принятый Государственной Думой первого созыва на одном из последних ее заседаний (5 декабря 1995 года) Федеральный Закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" санкционировал последний вариант в духе статьи 95 Конституции. Чтобы понять, почему именно занятие кресла в сенате ex officio стало лучшим выбором из теоретически допустимых, вновь обратимся к компетенции верхней палаты и оптимальному режиму ее работы. Назначения (как постоянное, так и ad hoc) плохи тем, что утверждать верховных судей и генерального прокурора, ратифицировать международные договоры и накладывать вето на федеральные законы станут неизвестно кто. Эти способы применяются лишь тогда, когда власть верхней палаты носит по преимуществу символический характер, а к Совету Федерации это никак не относится. Назначение ad hoc непригодно еще и потому, что заседания сената должны проходить не реже раза в месяц, и соответственно назначать представителей потребуется тоже ежемесячно, а исполнительным и законодательным органам власти субъектов Федерации, грубо говоря, и без этого есть чем заниматься. Назначение постоянных представителей также чревато сложностями с режимом работы. Если заседания палаты будут ежемесячными, то освобожденный представитель - это излишество, и ему следует работать на общественных началах. Но если в сенате надо работать без отрыва от некой основной деятельности, то зачем поручать эту миссию каким-то посторонним господам, когда есть избранные народом руководители? К чему тут огород городить? Если же представители будут освобожденными, а заседания палаты - частыми, то возникнет все то плохое, о чем было сказано выше в связи с неоптимальным режимом работы и доступом к власти неизвестно кого, но только не врозь, а сразу. Остается избрание коллегией выборщиков. Вариант, который в минувшую пятницу предпочла Государственная Дума, поручив функцию коллегии законодательным собраниям регионов. Недостатки этого варианта частично охарактеризованы выше (в связи с режимом работы сената), но список легко дополнить. Кстати, президент Чувашии Николай Федоров сказал, что намерения авторов реформы благие, но последствия ее непредсказуемы. Николай Федоров известен как высококвалифицированный юрист, а судя по этому высказыванию, он еще и деликатный человек. Ибо последствия как раз очень легко предсказуемы, и главные из них могут быть выражены всего в двух словах: коррупция и манипуляция. Оговоримся, что коррупция - это нарушение юридических законов, но не социальных и не политических. С социологической и политической точек зрения, коррупция - закономерное (и потому в известном смысле нормальное) следствие существования государства. Как говорил мудрый лорд Эктон9, "взятка - ровесник судьи". Коррупцию нельзя ликвидировать, но можно минимизировать. Примерно так же обстоит дело с мухами, тараканами, мышами и крысами: человечество не в силах избавиться от них10, но придумало массу способов контролировать их численность и сократить свой ущерб от их существования. Средством от коррупции является не честность, а процедура. Хорошая процедура защищает от коррупции много лучше, чем все самые прекрасные человеческие качества. Например, процедура формирования абсолютно некоррумпированного суда описана Аристотелем в "Афинской политии" (главы 63 - 69). Подкупить афинскую гелиэю за все сотни лет ее существования не удалось никому. Это было совершенно невозможно: судей было как минимум пятьсот, они выбирались по жребию в день заседания, слушали дело, не имея права выходить даже по нужде, и обязаны были даже самое важное дело завершить к вечеру. Именно этот неподкупный суд отправил на смерть Сократа. Я напоминаю об этом потому, что не так уж и редко приходится делать выбор между абсолютной защитой от коррупции и, скажем, профессиональной компетентностью. Чаще всего принимаются некие компромиссные решения: общество соглашается терпеть некоторый уровень коррумпированности органов власти в обмен на какие-то их иные достоинства. Из-за этого и употребляются понятия "коррупционного потенциала" (какой-то меры или учреждения), "порога коррупции" (какого-то органа или должностного лица) и т.д. Приходится взвешивать: такая-то мера позволит достичь такой-то цели, но взяток будут давать и брать столько (коррупционный потенциал таков), что овчинка выделки не стоит. Или наоборот: такая-то мера имеет поистине безграничный коррупционный потенциал, но она позволит достичь сверхважной цели, которая все оправдает (именно так рассуждали - по крайней мере, публично - отцы российской приватизации). Верховного судью подкупить сложно и обойдется это очень дорого (высокий порог коррупции), гаишника на шоссе - легко и дешево (низкий порог). Действующий (пока) порядок формирования Совета Федерации все годы его действия (простите за тавтологию) упрекали в том, что он поощряет коррупцию. Главы регионов проворачивают себе грязные делишки, а сенатский мандат гарантирует им иммунитет от уголовного преследования. Упрек этот небезоснователен, хотя тезис, будто все губернаторы - воры, справедлив примерно в той же мере, что и тезис "все мужики - сволочи" (или "все бабы - суки"). Иммунитет (в средневековой Руси использовался выразительный термин "самосуд") действительно способен поощрять коррупцию (хотя если уж с этим бороться, то лучше всего начать с отмены статьи 91 Конституции РФ, устанавливающей, что Президент РФ обладает неприкосновенностью - ведь таких гигантских возможностей для извлечения корыстных выгод из своего положения, как у главы государства, больше ни у кого в государстве нет и по определению быть не может). Если уж мы примем как аксиому, что все руководители регионов крадут, то нам придется признать: воровали и без иммунитета, воровали в те времена, когда еще не было ни губернаторов, ни сенаторов, а были секретари и председатели, и будут воровать в будущем. Ряд депутатов Госдумы (в частности, Елена Мизулина) высказались в том духе, что лишение региональных лидеров сенатских мандатов вынудит их стать осторожнее. Риск попасть на встречу со следователем с утратой иммунитета для них увеличится, в итоге коррупционный потенциал губернаторской должности снизится, а порог коррупции повысится. Это действительно так, но одновременно появятся новые источники коррупции. Укажем лишь два из них. Во-первых, избрание сенаторов законодательными собраниями субъектов Федерации - это очень корруптогенная процедура. Голосование двух-трех десятков человек (самая распространенная численность региональной легислатуры - 50 депутатов, но, например, в Законодательном Суглане Эвенкии заседают всего 14 человек) открывает доступ в верхнюю палату федерального парламента. Представьте себе, что вы, например, олигарх. Или еще не олигарх, но надеетесь. Или еще не надеетесь, но сеть магазинов, мясокомбинат, пивной завод и прочие мелочи у вас уже есть, но очень хочется приумножить. Что вы станете делать, когда в Эвенкии или Мордовии или пусть даже в самом Краснодарском крае придет пора выбирать сенаторов? Да сам Господь Бог велит вам немедля купить этих полтора - два - три, ну максимум четыре десятка провинциальных депутатов (тем более что им, по вашим меркам, не так уж много и надо) и отправиться решать свои вопросы (по бизнесу и не только) в Совет Федерации. Может быть, в первый момент не все поймут, какие тут открываются возможности, и купленными окажутся лишь десяток-другой мест в сенате. Но каждая крупица ценного опыта мгновенно распространяется по всей нашей стране, и через несколько лет мы сможем примерить на себя горькую шутку Марка Твена: "Думаю, что имею право сказать - и скажу с гордостью - что в наших штатах есть законодательные органы, для подкупа которых установлена самая высокая в мире такса". Во-вторых, купивший место в сенате человек сделал это не потому, что хочет послужить обществу на ниве законодательства. Он не филантроп, а бизнесмен, он потратил деньги и хочет теперь окупить затраты и получить свою прибыль. Что он будет делать? Да, вы угадали. Именно это и называется коррупцией. Кстати, вот еще одна шутка Марка Твена: быть сенатором значит принадлежать к собранию людей с самой грязной в стране репутацией. Напомню, что во времена Твена сенаторы США избирались законодательными собраниями штатов. Я готов держать аглицкий парей: через несколько лет то поощрение коррупции, которое несло с собой замещение кресел в сенате ex officio, всем нынешним критикам этого порядка покажется чем-то милым и трогательным по сравнению с той вакханалией подкупа и продажности, которую принесет с собой избрание членов Совета Федерации законодательными собраниями регионов. Ну и два слова о манипуляции. Разумеется, в любой стране правительство стремится использовать парламентариев как машины для нажатия кнопок, и Россия не исключение. И с членами Совета Федерации определенная работа администрацией президента и правительством проводилась и проводится. Но если сенаторов ex officio приходилось убеждать политико-экономическими средствами, то многих из избранных законодательными собраниями можно будет привлечь простейшими материально-техническими. И в итоге мы получим не только коррумпированную, но еще и легко манипулируемую верхнюю палату федерального парламента. Мне кажется, что мы (вместе с инициаторами реформы Совета Федерации) в очередной раз совершаем свою любимую ошибку: ради достижения ситуативной политической цели (в данном случае - умаления власти губернаторов) вносим в политическое устройство страны новации, имеющие далеко идущие и опасные последствия. Когда они станут видны невооруженным глазом, мы ужаснемся и немедленно же ради достижения новой ситуативной цели (скажем, покончить с взяточничеством в сенате) ринемся проводить еще какую-нибудь реформу. А когда обнаружатся ее последствия, вновь поразимся - и так до бесконечности. Сколько же лет можно наступать на грабли? Примечания:
|
... |
||
|
||