8.08.1997

Проблемы освещения деятельности органов государственной власти в России

Игорь Яковенко

Освещение деятельности органов государственной власти является в России постоянным источником конфликтов между парламентом и СМИ.

С одной стороны - достаточно в течение недели посмотреть телепередачи о заседаниях парламента и прочитать хотя бы только заголовки газетных репортажей, и станет очевидным стремление СМИ представить деятельность парламента как коллекцию анекдотов, мракобесия, покушений на права и свободы граждан, корыстолюбия и глупости. И это дает свои результаты в общественном мнении. По данным всех опросов, большинство граждан России, получая информацию о парламенте исключительно через СМИ, имеют крайне негативное мнение не только о деятельности его нынешнего состава, но и склоняются к убеждению, что парламент в России вообще не нужен.

С другой стороны - депутаты, возмущенные данной тенденцией, постоянно протестуют, направляют запросы к исполнительной власти и руководителям СМИ (что, как правило, безрезультатно), принимают законодательные акты, направленные на создание парламентского контроля за СМИ (что противоречит принципу свободы слова и потому недопустимо). К этому печальному ряду относятся и попытки М. Горбачева приостановить в январе 1991 г. действие закона о печати и поручение Верховному Совету взять на себя "функцию обеспечения плюрализма мнений во всех СМИ", а также попытки ВС России создать Федеральный наблюдательный совет в противовес учрежденному Президентом ФИЦу (Федеральному информационному центру), в ведение которого передавались "Останкино" и все региональные телекомпании.

Борьба за СМИ между ветвями власти сыграла весьма важную роль в углублении конфликта между ними, который в свою очередь привел к трагическим событиям октября 1993 года.

Таким образом, этот конфликт весьма небезобиден. Его развитие влечет за собой взаимоуничтожение двух фундаментальных основ существования современного цивилизованного государства: парламентаризма и свободы слова.

Проблема эта существует во всех странах, и цивилизованный порядок освещения деятельности органов государственной власти позволяет перевести формы ее проявления из состояния "войны на уничтожение" в состояние спокойной работы и сотрудничества по установленным и взаимоприемлемым правилам.

Для того чтобы создать эти правила, необходимо проанализировать причины конфликтов, связанных с освещением деятельности государственных органов власти, изучить мировой опыт.

Первая проблема связана с самим фактом телевизионного освещения, поэтому условно назовем ее "проблемой телекамеры". Наличие телевидения в зале заседаний парламента приносит в него атмосферу телестудии. Для Государственной Думы характерен "эффект Марычева", когда часть депутатов стремится работать не столько на законы, сколько на телекамеру. И это не только и не столько проблема депутатского корпуса, сколько проблема порядка освещения его деятельности. То, что сам факт телевизионного освещения не является безобидным "элементом демократии", признано во всем мире. Публичность политики, ее открытость и наличие телекамеры на рабочем месте - это не одно и то же.

Конгресс США обсуждал вопрос о трансляции заседаний с 1944 года, и только в 1979 и 1986 гг. начали трансляции своих заседаний соответственно Палата представителей и Сенат.

На протяжении 35 лет с перерывами велись дебаты законодателей и общественности о том, подорвет ли телеосвещение авторитет Конгресса как института власти или возвысит его.

В результате был принят порядок, в соответствии с которым освещение деятельности Конгресса США ведут его собственные службы, а вход в залы заседаний Палаты и Сената с телекамерами не допускается. Аналогичные правила и в других странах.

Вторая проблема связана с характером освещения, с содержанием программ и контролем. Назовем ее "проблемой оператора и режиссера". Любой профессионал подтвердит, что об одном и том же событии можно сделать минимум две прямо противоположные передачи. От выбора сюжетов, персонажей, планов, отрывков выступлений зависит то впечатление, которое произведет на зрителя работа парламента. Можно показать какой-либо трагический сюжет и после него приклеить сюжет о смеющихся депутатах, жующих бутерброды в буфете, и вызвать омерзение от занятия парламентской деятельностью как от "пира по время чумы". А можно показать обсуждение серьезных законов по ключевым проблемам страны, вовлечь зрителя в аргументацию "за" и "против" того или иного законопроекта. Можно назвать десятки серьезнейших законопроектов, процесс принятия которых был обделен вниманием прессы. А потасовка в парламенте стала символом российского парламентаризма благодаря многократному прокручиванию по всем телеканалам, в том числе и в замедленном темпе.

В стране самой старой парламентской демократии - Великобритании - существует многостраничный Регламент, определяющий порядок освещения деятельности парламента. В нем целая глава посвящена освещению в случае беспорядков. Процитируем этот документ:
а) Беспорядок на галереях:
ни вмешательство с галерей, ни демонстрации на галереях не являются "процедурами" и как таковые ни при каких обстоятельствах не должны быть объектами телесъемок;
если инцидент такого рода, упомянутый в подпункте, происходит таким образом, что мешает другим, разрешенным способам съемок, то режиссер должен переключиться или на широкоугольные съемки палаты, чтобы не показывать оскорбляющий инцидент, или на спикера палаты.
б) Беспорядок у микрофона:
в случае грубых беспорядков режиссер должен держать камеру на председателя до тех пор, пока продолжается заседание или пока порядок не будет восстановлен; в случаях непарламентского поведения режиссер должен направлять камеру на председателя..."

Вот так охраняют авторитет парламента там, где понимают, что парламентаризм и свобода слова связаны одной цепью и, подрывая авторитет одного, мы тем самым ставим под угрозу другое.

Третью группу проблем можно назвать "проблемой комментатора". Даже мимика комментатора, многозначительные паузы после сюжетов, не говоря уже о самом содержании комментаторского текста, вполне могут оказать определяющее влияние на зрительскую реакцию. Право журналиста высказывать свое отношение к любому событию неоспоримо, как и аналогичное право любого гражданина. Но оно не должно препятствовать праву граждан на объективную информацию. Поэтому необходимо четко разделить комментаторские (аналитические, публицистические) программы, которые зритель смотрит именно для того чтобы услышать мнение комментатора или эксперта, и информационные программы, где комментарии должны быть исключены. Это особенно актуально для России, где в журналистике всегда преобладали публицистически-комментаторские направления над собственно информационными и журналист всегда выступал скорее как "учитель жизни", чем поставщик фактов.

Четвертая проблема связана с распространением данной информации. Это проблема эфирного времени, выделяемого на телерадиоканалах для освещения деятельности органов власти или выделения специального кабельного канала.

Пятая проблема - финансовая - возникает как при производстве, так и при распространении данной продукции.

Шестая группа проблем - производственно-технические. Кто арендует телерадиооборудование и отвечает за производство при трансляции заседаний парламента: парламентская служба или независимая телекомпания? Кто нанимает на работу операторов и режиссеров? К этой же группе проблем относятся такие как качество, количество и размещение камер (стационарное или подвижное), достаточность освещения, проводка сигнала из здания парламента к станции вещания, возможность использования для вещания спутниковой технологии.

Проанализируем, как решаются эти шесть проблем в России на практике и исходя из текста федерального закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ".

Проблема официального разрешения на освещение (проблема телекамеры), а также проблема характера освещения (проблема оператора и режиссера) в законе решена статьей 4, которая "не ограничивает право аккредитованных журналистов производить собственную аудио- и видеозапись на заседаниях с,овещаниях и иных открытых официальных мероприятиях". Кроме того, "пресс-службы федеральных органов государственной власти ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента РФ, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ и его Президиума". Журналисты имеют право ознакомиться с записями и снять копии с них. Причем закон никак не ограничивает право на любой монтаж записи, в том числе и на такой, который меняет смысл происходящего на противоположный.

Таким образом, весь восьмичасовой рабочий день в период заседаний депутат находится перед телекамерой, которая всегда может выхватить из контекста любой момент его деятельности. Кроме того, учитывая предоставленную законом возможность для всех аккредитованных журналистов вести собственную съемку, во весь рост встает "проблема оператора и режиссера", которые успешно выбирают те сюжеты, кадры и способы подачи материала, которые укладываются в творческий и политический замысел данного телеканала. Работа комментатора довершает картину.

Почему тенденциозность проявляется почти исключительно по отношению к освещению Государственной Думы и крайне редко по отношению к Правительству и Президенту?

Одна из причин - в зависимости всех телерадиокомпаний от Президента и Правительства. Россия - единственная в мире страна, где лицензии на вещание выдают, контролируют и отбирают Президент и Правительство. Поэтому в традиционном для всего мира конфликте ветвей власти российские радио и телевидение неизменно оказываются на стороне исполнительной власти.

Четвертая проблема - распространение информации - затронута в статьях 5, 6, 7, 9, 10, 11, 13 данного закона. Однако они, как и весь закон относятся лишь к государственным СМИ. После прошедшего акционирования государственных телерадиокомпаний в России остался единственный государственный телеканал, ВГТРК, который имеет тенденцию к неустойчивому приему в большинстве удаленных регионов России и, кроме того, в прайм-тайм постоянно прерывается региональными телекомпаниями.

К существенным недостаткам закона "О порядке освещения..." относится и то, что закон вообще обходит проблему финансирования программ, связанных с освещением деятельности органов власти. Это порождает споры и требования СМИ оплатить им трансляцию соответствующих программ, поскольку в законе не указано, что стоимость их распространения входит в бюджетное финансирование.

Любой закон не действует, если нет контроля. Статья 14 обсуждаемого закона возлагает контроль за выполнением этого закона на Федеральную комиссию по телерадиовещанию. Такого органа в России нет. Поэтому данный закон не действует даже в той небольшой части, где он мог бы регулировать отношения этой сферы. Причем Федеральная комиссия по телерадиовещанию, предусмотренная статьей 30 закона "О СМИ", никак не может возникнуть в России, поскольку принятие закона "О телерадиовещании", где должен определяться порядок ее формирования, постоянно блокируется Президентом и Правительством, справедливо усматривающими в возникновении Федеральной комиссии угрозу своему монопольному контролю за телерадиовещанием в России.

Таким образом, краткий анализ проблемы показывает, что закон "0 порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных СМИ", во-первых, не решает ни одну из реальных проблем в данной сфере отношений, а во-вторых, не действует в связи с отсутствием органа, который в законе обозначен в качестве контролера за его соблюдением. Следовательно, для создания правовой формы разрешения противоречий в этой сфере, необходим новый закон.

© Русский Журнал, 1998

russ@russ.ru