 |
|
Александр Василенко - доктор политических наук, руководитель Управления по работе с общественностью, государственными органами и СМИ НК "ЛУКОЙЛ".
Вот уже около ста лет "нефтяной фактор" остается одним из решающих элементов, влияющих на международные отношения. В свое время "Стандард Ойл", "Ройял Датч", "Бритиш Петролеум" были инициаторами некоторых существенных изменений в мировой политике. По временам они даже подталкивали правительства крупнейших западных держав на неожиданные и довольно радикальные внешнеполитические решения. И хотя период безусловного могущества крупнейших нефтепромышленников в определении политики своей страны за рубежом уже остался в прошлом, и ведущие государства мира, и развивающиеся страны по-прежнему находятся под сильнейшим воздействием энергетического, в том числе нефтяного, фактора.
Относительно большое влияние нефтяной проблемы на международные отношения может быть объяснено по крайней мере тремя основными причинами. Во-первых, все государства мира крайне заинтересованы в обеспечении энергетической безопасности. Постоянно возрастающее значение энергоресурсов в мировой политике вызывает новое обострение как скрытого, так и открытого противоборства между ведущими державами за контроль над ними. Отсюда же вытекает появление некоторых долгосрочных союзов, которые определяют обстановку в ключевых нефтедобывающих регионах. Скажем, уже несколько десятилетий существует теснейшее сотрудничество между Саудовской Аравией и странами Запада.
Во-вторых, существенно влияет на внешнюю политику тот факт, что бизнес на "черном золоте" остается одним из самых прибыльных видов предпринимательства. Открытие нефтегазовых месторождений в Северном море позволило значительно улучшить экономическое развитие Великобритании и Норвегии. Обнаружение в Ливии значительных запасов нефти быстро превратило отсталую страну в относительно влиятельное на международной арене государство, которое может позволить себе роскошь иметь главным внешнеполитическим противником самую мощную державу мира - Соединенные Штаты.
Прибыльность нефтяного бизнеса хорошо осознается в настоящее время в России, где правительственные круги видят в нем один из факторов, который может вывести страну из нынешнего экономического кризиса. Скажем, наличие в стране огромных запасов нефти весьма существенно сказывается и будет сказываться на решении вопросов реструктурирования российской экономики и внешней задолженности. Кроме того, возрождение нефтяной промышленности может быть использовано как "локомотив", который потянет за собой машиностроение, обеспечив его крупными заказами на нефтедобывающее и нефтеперерабатывающее оборудование.
В-третьих, следует учесть, что нефтяная промышленность по природе своей носит интернациональный характер и ведет к образованию очень крупных компаний. Последние действуют невзирая на границы суверенных государств, не считаясь с политическими разногласиями между ними. Более того, крупнейшие нефтяные компании ведут переговоры с национальными правительствами и достигают с ними договоренностей, выступая, по сути дела, на равных. Именно так обстоят дела, кстати говоря, в случае контактов крупнейших корпораций с правительствами таких прикаспийских государств, как Казахстан, Азербайджан и Туркмения.
Примечательно, что воздействие нефтяного фактора на международные отношения по большей части ведет к традиционным решениям. Снова и снова внешнеполитические подходы нефтедобывающих государств к энергетическим вопросам и взаимоотношениям с иными странами повторяют позиции, выработанные десятилетия назад и, возможно, нуждающиеся в замене. Вновь и вновь западные державы демонстрируют в целом ту же линию поведения, что была апробирована еще в конце XIX в. и должна быть заменена хотя бы уже потому, что с тех пор кардинально изменились как мировая система, так и принципы международных отношений.
Так, существует давнее "правило" жестких выяснений отношений между главными действующими лицами нефтедобычи (государства, нефтяные компании, банки и др.). Во многом эта особенность объясняется прибыльностью нефтяного бизнеса, во многом - тем обстоятельством, что нефтедобыча часто осуществляется в конфликтных и политически неустойчивых регионах. Еще одна причина - сравнительная слабость нефтедобывающих стран в прошлом, что позволяло оказывать на них давление всеми возможными средствами без особых опасений получить резкий отпор. Эта ситуация изменилась только во второй половине ХХ в., когда арабские нефтедобывающие страны впервые использовали эмбарго на поставки нефти в качестве мощнейшего политического оружия и на несколько лет изменили соотношение сил на мировой арене.
Существующая традиция "силовых" решений по нефтяным проблемам объясняет частоту военных конфликтов и военных столкновений в этой области. Они случались в различных регионах мира - от Латинской Америки до Юго-Восточной Азии. Последние крупномасштабные боевые действия такого рода имели место в 1990-1991 гг. после захвата Кувейта Ираком. Тогда против Багдада выступила широкая коалиция государств во главе с Соединенными Штатами. Кстати говоря, самые серьезные конфликты по территориальным вопросам между постсоветскими странами (между Литвой и Латвией, Туркменией и Азербайджаном) каждый раз возникали опять-таки из-за претензий на месторождения нефти.
Жесткость "нефтяной политики" проявляется, разумеется, не только посредством военных решений или угрозы прибегнуть к ним. В этой связи заслуживает внимания характер "выяснения отношений" между заинтересованными сторонами в борьбе за будущие маршруты транспортировки нефти из стран СНГ на мировой рынок. Ставкой в этой схватке является контроль за трубой, который станет важнейшим фактором геополитического влияния в Закавказье и Средней Азии в будущем веке. Турция и Россия оспаривают направления транспортировки в Европу каспийской и казахстанской нефти, не прибегая к военному давлению, однако действуют весьма и весьма жестко.
Характерно, что жесткость в энергетических вопросах демонстрируют и только что возникшие постсоветские государства. Общеизвестно, какому нажиму подвергают по временам Киев российские нефтяные компании и российское государство, используя проходящие по украинской территории экспортные трубопроводы. Такая же ситуация возникла и в Средней Азии. Так, в сентябре 1995 г. президент Туркменистана Сапармурад Ниязов отменил свой визит в Узбекистан. Причиной были возникшие разногласия между Ташкентом и Ашхабадом по поводу принадлежности гидротехнических объектов и крупнейшего нефтегазоконденсатного месторождения Кокдумалак (около 200 млн. тонн), находящихся на туркмено-узбекской границе.
Практически с самого начала проявления нефтяного фактора в международных отношениях изменились и основы формирования внешней политики заинтересованных государств. В качестве основных действующих лиц стали выступать правительства и крупнейшие нефтяные компании. При этом последние являлись инициаторами большинства внешнеполитических шагов на международной арене. Кроме того, в прошлом сами крупнейшие нефтяные компании нередко были готовы представлять свое государство в нефтедобывающих регионах. Кроме того, они имели в соответствующих регионах свои постоянные представительства, которые по ряду параметров оказывались влиятельнее официальных национальных дипломатических представительств своих стран. Обратим также внимание, что крупнейшие нефтяные компании имели в нефтедобывающих государствах свою собственную разведку, которая по ряду параметров опять же превосходила соответствующие службы США, Великобритании и Франции.
Следует учитывать, что крупнейшие нефтяные компании имели и имеют в нефтедобывающих странах собственные лоббистские структуры, работающие на постоянной или временной основе. Их действия были особенно заметны в Казахстане и России в 1995 - 1996 гг., когда решалась судьба Каспийского трубопроводного концерна. Пресса в то время утверждала, что "западные нефтяные компании и правительства оказывают на Россию и Казахстан сильное давление, с тем чтобы они приступили к осуществлению проекта. На карту поставлены не только инвестиции компании "Шеврон" в Тенгизское нефтяное месторождение, но и планы десятка других компаний, которые подписали контракты на добычу нефти в Казахстане и Азербайджане. Речь, в частности, идет об "Азербайджан интернэшнл оперейтинг", во главе которого стоят "Амоко" и "Бритиш Петролеум", - она недавно заключила соглашение с Россией о транспортировке большей части начальной добычи нефти с месторождения Чираг в Каспийском море через Новороссийск, до которого будет проложен нефтепровод от Тенгизского месторождения. В настоящее время пропускная способность действующих нефтепроводов, ведущих в этот порт, является недостаточной, что повышает значение строительства Тенгизской ветки" 1.
В использовании лоббистских структур крупнейшие западные нефтяные компании и сейчас превосходят по реальному влиянию свои национальные правительства, которые отказались от поддержки соответствующих лоббистских структур в иных странах, считая это противоречащим духу современных международных отношений. Между тем в том же 1995 г. выяснилось, что не только "Шеврон", но и малозначимая "Оман ойл компани" пользуется в российских правительственных коридорах существенной поддержкой, что не раз было отмечено российской печатью.
Следует также упомянуть исторически сложившуюся традицию, согласно которой во все времена сохранялась высокая степень протекционизма государства по отношению к коммерческим действующим лицам нефтяной политики. Исключения здесь редки и встречаются в основном в странах, где политические режимы оказываются недостаточно опытными в отстаивании национальных интересов. В этом плане подчеркнем, что наибольшую жесткость в обеспечении национальных энергетических интересов проявляли и проявляют сегодня правительства США, Великобритании и Франции. Необходимо также отметить личное участие российского премьер-министра Виктора Черномырдина в подготовке целого ряда каспийских нефтяных соглашений с участием российских нефтяных компаний и прикаспийских правительств.
В то же время активность и тем более результативность действий России в отстаивании нефтяных интересов страны за рубежом гораздо ниже, чем у США, Великобритании и Франции. Поэтому западные государства постепенно закрепляются в постсоветских странах, причем зачастую в ущерб российским позициям. Это уже несколько лет происходит, например, в прикаспийском регионе. Российская печать несколько раз отмечала, что жесткая и расходящаяся с российской позиция некоторых постсоветских государств в отношении статуса Каспия отчасти объясняется поддержкой этих государств со стороны американской дипломатии.
Специфика нефтяной дипломатии в демократических странах заключается в том, что при решении нефтяных проблем исполнительная власть зачастую не выступает единым фронтом. Эта ситуация характерна, например, для Соединенных Штатов, где могут существовать разногласия между министерством энергетики и государственным департаментом. Таково положение дел и в России. Так, долгое время имели место противоречия между российскими министерствами иностранных дел и топлива и энергетики в отношении статуса Каспия. Вообще практически все вопросы, затрагивающие нефтяной рынок, решаются между различными министерствами и ведомствами путем длительных согласований, и ждущий решения должен набраться терпения. Другое дело, что нефтяные компании, как правило, активно лоббируют свои интересы в правительственных коридорах и пользуются при необходимости разногласиями между различными министерствами.
Наконец, отметим здесь еще и такую особенность, как относительно большая роль геополитических факторов в формировании характера международных отношений вокруг нефти. Следует сказать, что существуют по крайней мере две стороны данной проблемы. Собственно "нефтяная геополитика" строится на основе либо пятизвенной "цепочки" (добыча-транспортировка-переработка-транспортировка-сбыт), что характерно главным образом для развитых государств, либо ее усеченных модификаций (например, "добыча-транспортировка-сбыт"). С точки зрения российской внешней политики реальностью сегодняшнего и, видимо, завтрашнего дня является "усеченный" вариант "геополитической цепочки" - "добыча-транспортировка-продажа".
Несмотря на высказывания некоторых политических лидеров и правительственных чиновников в пользу переориентации российской нефтяной отрасли с продажи сырой нефти на широкий сбыт на западных рынках нефтепродуктов, это вряд ли будет осуществлено по крайней мере в ближайшие годы. Уровень нефтепереработки на российских НПЗ остается низким, а западноевропейские рынки бензина - слишком насыщенными, чтобы отечественные производители могли в ближайшее время надеяться на масштабное присутствие на Западе. Хотя при тщательно разработанной стратегии и умении претворять ее в жизнь возможны и исключения. Некоторые из них демонстрирует НК "ЛУКОЙЛ", вышедший со своим бензином не только на западноевропейский, но и на американский рынок.
Вторая сторона проблемы связана с чрезвычайно высокой ролью геополитических факторов международных отношений в нефтедобывающих регионах. Идеология и зачастую даже мораль нередко отступают на второй план, когда речь идет о контроле над "черным золотом" и безопасности его транспортировки. Не случайно в период "холодной войны" Запад постоянно подозревал СССР в намерении распространить свой военно-политический контроль на нефтедобывающие регионы и открыто заявлял о готовности использовать все средства, включая военные, для предотвращения этой угрозы.
Однако не следует, разумеется, считать, что все государства стремятся исключительно к прямому контролю за нефтедобычей. Известно, например, что правительство США категорически возражает против прямого сотрудничества американских нефтяных компаний с Ираном и Ираком. Однако и это обстоятельство находится вполне в рамках геополитического подхода к проблеме. Сегодня американская администрация пытается изменить геополитическую ситуацию на Ближнем и Среднем Востоке, оказывая максимальное давление на Багдад и Тегеран и используя нефтегазодобычу как козырь в своей внешнеполитической игре.
Геополитический аспект заметен и при анализе взаимоотношений Запада с постсоветскими государствами. После распада СССР постсоветские элиты надеялись на масштабную материальную помощь Запада в становлении демократии в бывших советских республиках. Однако очень скоро выяснилось, что в обозримом будущем развитые страны будут ориентироваться главным образом на сырьевые богатства бывшего СССР. В первую очередь речь идет о возможностях постсоветских государств как поставщиков энергоресурсов: газа, сырой нефти и электроэнергии. Стремление России выступить параллельно еще и в качестве крупного экспортера вооружений сдержанно, но жестко блокируется западными державами.
В такой обстановке постсоветские государства оказались разбитыми на две группы: экспортеров сырья на мировые, в первую очередь европейские, рынки и страны, через территорию которых идут транспортные "потоки" с сырьем и энергоресурсами. В наиболее (хотя и относительно) благоприятном положении оказалась Россия, которая выполняет обе функции. Некоторые государства, в первую очередь прибалтийские, а также Украина, соединяли функции "трансфера" с реэкспортом сырья и энергоресурсов.
Проблемы российской нефтяной политики во многом вызваны принципиально новой для нашей страны ситуацией, когда внешняя политика определяется не только государственными институтами, но и крупным капиталом. Одно из принципиальных отличий России от западных стран в этом вопросе состоит в отсутствии сколько-нибудь формализованных рамок консультаций между федеральными органами власти и экономическими действующими лицами. Скажем, компания "ЛУКОЙЛ", как, впрочем, и другие нефтяные компании, имеет полную возможность представить свою позицию по актуальным для себя вопросам в министерстве топлива и энергетики. Однако она до сих пор практически лишена "выхода" на министерство иностранных дел.
Очевидно, что определенную долю вины за это несут обе стороны. "Политический блок" правительства нуждается в информации о намерениях и мотивах поступков всех основных действующих лиц российской политики. Тем более что значение их в экономике и политике постоянно возрастает, а интересы выходят на внешнеполитический уровень.
С другой стороны, такие нефтяные компании, как "ЛУКОЙЛ", "Роснефть", "ЮКОС" и другие, должны, вероятно, активизировать отстаивание своих интересов в обществе и в государственных органах власти. При желании можно отчасти ориентироваться на американский образец представительства нефтяных интересов или избрать совершенно иную модель, однако в целом все же необходимо постепенно менять ситуацию.
Существующее опасение, что крупный капитал подменит собой государство и начнет единолично определять внешнюю политику, ничем не оправдано. Скажем, американские нефтяные корпорации уже давно добились огромного политического влияния. Однако они не только по-прежнему зависят от государства, но и зависят от него в еще большей степени, чем российские компании, а также взаимодействуют со своим государством в самых разных направлениях политики. Более того, они своими действиями реально поддерживают государственные институты, потому что не в состоянии выдержать автономное плавание в мире международной политики.
В аналогичной ситуации находятся и российские нефтяные корпорации. Политические преимущества их присутствия в отечественной политической жизни для российской демократии и российской государственности заключаются не только в том, что они отчасти могут создать и сохранять определенный взаимобаланс влияния с государственными институтами, тем самым содействуя становлению политического плюрализма на стадии перехода к демократии. Не менее значимой стороной их внешнеполитической деятельности является то, что их взаимодействие с государством основано не на противостоянии, но на взаимодополняемости. В результате этого сложного и зачастую противоречивого процесса интересы России в области внешней политики оказываются представлены гораздо более широко.
Кроме того, увеличиваются возможности проведения эффективной внешней политики Российской Федерации. В современном мире полицентризм влияния за рубежом является одной из основных характеристик международных отношений. Во времена "холодной войны" СССР регулярно проигрывал Западу в ситуациях, когда требовались гибкость и маневренность внешнеполитических акций, причем в первую очередь в тех регионах, где власть была децентрализована и требовались действия, направленные на несколько негосударственных субъектов политики. Характерно, что, скажем, в Индии, чьи геополитические интересы почти идеально совпадали с советскими и чье руководство издавна ориентировалось на тесное взаимодействие с Москвой в наиболее актуальных вопросах международной политики, советское влияние оставалось сопоставимым с американским и никогда не превалировало. Такое было возможно преимущественно за счет гибкости и маневренности американской политики в этой стране, которые обеспечили США ее транснациональные корпорации.
Не менее показателен пример российско-азербайджанских отношений. Традиционные связи между республиками в силу известных причин в середине 90-х годов оказались нарушенными. Резко сократился торговый обмен. Были нарушены транспортные коммуникации. Не будем вдаваться в подробности, насколько это соответствовало конкретным, сиюминутным интересам тех или иных государственных ведомств. Совершенно очевидно, однако, что в среднесрочном и долгосрочном планах Россия оставалась и остается заинтересованной в том, чтобы сохранить для себя плацдармы присутствия в Азербайджане. Это было сделано в основном усилиями "ЛУКОЙЛа", который, будучи негосударственным действующим лицом российской политики, не был связан ограничениями, которые лимитировали возможности государственных институтов.
В целом "нефтяной элемент" в российской внешней политике выглядит, на наш взгляд, непротиворечиво и перспективно. Определенная острота межгосударственных противоречий, в том числе с западными странами, в этой области, конечно, неизбежна. Однако при скоординированном определении национальных интересов и жестком их отстаивании правительством и другими государственными институтами, а также нефтяными компаниями потенциальная конфликтность может быть сведена к минимуму.
Примечания
 1 "Московские новости", # 24-31, 1996. - С. 27.
|
