Schedler, Andreas. What is Democratic Consolidation? / Journal of Democracy 9:2 (April 1998), 91-107. - (C) The Johns Hopkins University Press and National Endowment for Democracy

Уклонение от краха демократии

Когда переход от авторитарного правления в данной стране достигает точки, в которой осуществляются более или менее свободные, справедливые и конкурентные выборы, демократические акторы обычно не могут позволить себе расслабиться и насладиться "ограниченной неопределенностью"¹ демократического правления. Как правило, существуют угрожающие режиму "неограниченные неопределенности", и основная забота демократов смещается от учреждения ключевых демократических институтов к сохранению того, что достигнуто. Для этих акторов консолидация демократии означает сокращение возможности ее краха до того уровня, на котором они могут чувствовать себя достаточно уверенными в том, что демократия сохранится в ближайшем (и в не столь близком) будущем. Эта озабоченность выживанием режима составляет "классический" смысл демократической консолидации. Он придает целостность широкой и переполненной разными трактовками семантической области, где целый ряд семантических обозначений определяет данную цель позитивным или негативным образом.

В своих позитивных формулировках эта ветвь исследований консолидации говорит о достижении цели демократической преемственности, устойчивости, обогащенности, зрелости, упругости, жизнеспособности или необратимости. В отличие от этого, негативные формулировки подчеркивают необходимость выхода за рамки демократической хрупкости, нестабильности, неопределенности, уязвимости, переменчивости или предотвращения угрозы кризиса. Какими бы ни были различия в нюансах, объединяющая цель, стоящая за этим многогранным вокабулярием, проста. По сути, речь идет о сохранении демократии, о предотвращении ее внезапной смерти.

В соответствии со своим акцентом на опасности переворота это понимание демократической консолидации озабочено больше всего девиантными или антисистемными акторами, руководствующимися антидемократическими мотивами. Круг акторов, которые в действительности или в потенции попадают в эту категорию опасных элементов, в принципе неограничен. В Латинской Америке, с ее недавней историей бюрократически-авторитарных режимов, страхи по поводу крушения демократии связаны со специалистами по государственному насилию и представителями бизнес-класса, которые также обрели прочную антидемократическую репутацию (так было до самого последнего цикла демократизации). Но в действительности список (то ли подозреваемых, то ли признанных) убийц и могильщиков демократического правления намного шире. Он включает в себя отдельных вооруженных лиц (повстанцев, представителей наркосиндикатов, воинствующих уличных бунтовщиков), избранных президентов, которые при поддержке военных устраивают политические столкновения, и даже разочарованное население, которое может устать от демократии, не принесшей ему ничего кроме экономических тягот и социального неравенства².

Устранение, нейтрализация или переубеждение нелояльных игроков представляют собой первоочередную задачу предотвращения демократического краха. Вместе с тем, покорение врага вряд ли является единственной практической заботой, связанной со стабилизацией демократии. Поскольку демократическая стабильность является благородной и неоспоримой целью, некоторые исследователи склонны обращаться во имя демократической устойчивости ко всему имеющему позитивную ценность. Они обсуждают, например, функционирование экономики, создание государства и нации, развитие массовой легитимности, распространение демократических ценностей, уничтожение авторитарного наследия, институционализацию партийной системы и так далее. Список бесконечен. Иногда эти сюжеты дополняются правдоподобными теориями, трактующими вопрос о том, как все эти факторы влияют на шансы демократического выживания, хотя часто они действуют лишь опосредованным образом, через длинную цепь причинно-следственных связей³.

Уклонение от эрозии демократии

Как готовы признать исследователи демократической консолидации, сосредоточение внимания на поведении военных и на классической политике переворотов как на главных объектах исследований может быть сомнительным с моральной, политической и эмпирической точек зрения, поскольку оно отвлекает внимание от других важных вопросов. Более того, оно может даже оказаться ошибочным углом зрения, направляя поиск опасностей в неправильное русло и, следовательно, приводя к тому, что из виду упускаются реальные угрозы, кроющиеся в менее очевидных и менее традиционных областях.

Многие новые демократии действительно сталкиваются с угрозой неправового или псевдоправового уничтожения антидемократическими силами. Но помимо риска падения демократии - драматического, внезапного и очевидного возврата вспять к авторитарному правлению - многие новые демократии должны противостоять и опасности упадка, то есть менее эффектным, более медленным и менее явным формам регресса. В то время как первые типы развития вызывают радикальный разрыв с демократической политикой (ведущий к открытому авторитаризму), последние предполагают постепенную коррозию, ведущую к возникновению смутной полудемократии, некоего гибридного режима, находящегося где-то между либеральной демократией и диктатурой. Если демократический крах является главной заботой, определяющей горизонт уклонения в нашей первой концепции демократической консолидации, то демократическая эрозия выполняет ту же самую роль в рамках второй концепции консолидации.

Не кто иной, как Гуильермо О'Доннелл, в конце 80-х годов выдвинул первую недвусмысленную формулировку этого расширенного понимания демократической консолидации. В своем знаменательном эссе "Переходы, непрерывности и парадоксы" он привлек внимание к угрозе тихого возврата вспять от демократии к полудемократическому правлению и включил преодоление этой опасности в свое (расширенное) определение демократической консолидации. Подчеркивая временной аспект проблемы, он предложил проводить различие между двумя типами развития - между "быстрой" и "медленной смертью" демократии. В то время как первое отсылает нас к классической политике переворотов, второе описывается О'Доннеллом как "прогрессирующее сокращение существующего пространства осуществления гражданской власти и эффективности классических гарантий либерального конституционализма", как некий "медленный и временами смутный" "процесс успешного продвижения авторитаризма", который в конечном счете может привести к установлению демокрадуры⁴, некой репрессивной, фасадной демократии⁵.

Что произошло со времени публикации статьи О'Доннелла? Какой-нибудь циник мог бы сделать вывод, что многие новые демократии больше не сталкиваются с опасностью возвратного движения к полудемократическому правлению, поскольку они уже находятся там. Для таких политий демократическая эрозия больше не представляет собой некий риск, так как она уже стала реальностью. Без всякой иронии можно констатировать, что сохраняющаяся политическая актуальность этой проблемы достаточно очевидна. В своей недавней статье Сэмюэл Хантингтон пошел даже дальше, утверждая, что с третьей волной демократизации возникла проблема "не переворота, а эрозии: периодического или постепенного ослабления демократии теми, кто избран для того, чтобы управлять ею"⁶.

В недавние годы исследователи демократической консолидации узнали гораздо больше о разных формах, в которых может происходить "медленная смерть" демократий. Новая тенденция к верховенству военных, подчеркнутая О'Доннеллом, является только одной из возможностей, хотя и очень реальной. Другие формы эрозии влияют на состояние других институциональных основ демократии. Например, государственное насилие, так же как и слабость государства, может разрушить господство права; рост гегемонистских партий может удушить электоральную конкуренцию; разложение электоральных институтов может воздействовать на честность в подсчете голосов; представители исполнительной власти могут использовать свое привилегированное положение, открывающее им доступ к государственным ресурсам и к средствам массовой информации таким образом, что нарушенными оказываются минимальные стандарты справедливости электорального соперничества и равенства возможностей; принятие законов, ограничивающих гражданство, может нарушить демократические нормы равенства политических прав.

Завершение перехода к демократии

В то время как либеральные демократии сталкиваются с "негативным" вызовом предотвращения демократической эрозии и регресса к полудемократическому правлению, "электоральные демократии" стоят перед симметричным "позитивным" вызовом завершения демократического перехода, достижения полного демократического правления. Исследователи электоральных демократий часто связывают понятие демократической консолидации с решением этой задачи, с достижением цели отхода от некоего "сокращенного подтипа" демократии в направлении к "несокращенной" демократии, или, как однажды отметил Гуильермо О'Доннелл, с завершением "второго транзита" от демократического правительства к демократическому режиму⁷. Когда эти исследователи говорят о демократической консолидации, они склонны указывать на цель завершения незаконченного (то есть неполного) перехода к демократии. Иными словами, они стремятся смотреть не только назад - на опасность авторитарного регресса, но и вперед - на надежды демократического прогресса. Когда такие ожидания демократического прогресса остаются нематериализованными, исследователи консолидации склонны обозначать эту разочаровывающую институционализацию полудемократического правления такими понятиями, как демократическое "замораживание" или "склероз".

Каковы основные акторы, конфликты и области завершения демократического транзита? Это зависит от того, о каком типе "электоральной демократии" идет речь. В Латинской Америке к этому вопросу имеют отношение три конфигурации. Для начала, существуют те страны, где ушедший авторитарный режим сумел вписать определенные антидемократические правила в конституцию. В случаях таких конституционных пороков полная демократизация требует устранения этих формальных наследий авторитаризма. Типичным латиноамериканским примером конституционной полудемократии является Чили после 1990 года, а классическим исследованием, применившим общее понятие демократической консолидации к чилийскому казусу, была работа Дж. Сэмюэла Валенсуэлы "Демократическая консолидация в постпереходных контекстах"⁸. C его точки зрения, уничтожение "сил опеки". "закрытых областей" и "главных дискриминаций" в избирательном законодательстве представляется необходимым компонентом демократической консолидации. Со времени публикации этой работы такое понимание демократической консолидации привлекло к себе широкое внимание ученых. К примеру, Хуан Линц и Альфред Штепан активно анализируют этот, сосредоточенный на конституции, тип завершения демократического транзита, обозначая его термином "конституционная консолидация"⁹.

Другим типом полудемократии, бросающим особые вызовы демократической консолидации (с точки зрения завершения транзита), является тот, в котором существует система гегемонистской партии, находящейся в кризисе. Латиноамериканскими примерами служат (или служили) Мексика и Парагвай. В сущности, проблема заключается в том, чтобы определить, в какой момент авторитарные гегемонистские партии становятся демократическими доминирующими партиями. Гегемонистские партии, учитывая их опору на государственный патронаж, контроль за средствами массовой информации, репрессии и ("как последнее прибежище") электоральные подтасовки, не проигрывают выборы и не могут их проиграть. В отличие от них, доминирующие партии не проигрывают выборы, но могут проиграть. Вместе с тем, пока смена власти, являющаяся основным испытанием для любой демократической электоральной системы, остается только некой возможностью, которая не реализуется в действительности, будут сохраняться глубоко укорененные подозрения по поводу того, что властвующая партия в действительности откажется признать поражение на национальных выборах.

Хотя конституционные наследия военных режимов, как и структурные наследия систем гегемонистских партий, создают для лиц, осуществляющих демократизацию, огромные "проблемы пороговых состояний", лишь ими эти проблемы не ограничиваются. Третий ряд проблем завершения демократических транзитов представляется имеющим еще большее отношение к латиноамериканским странам. Речь идет о трансформации "нелиберальных демократий", где господство права искажено и избирательно (или даже существует всего лишь от случая к случаю), в либеральные демократии, обеспечивающие эффективную гарантию основных политических, гражданских прав и прав личности. С заметным (хотя и не бесспорным) исключением трех южных латиноамериканских стран современные демократии Латинской Америки не повторяют западноевропейскую историческую последовательность этапов политического развития, когда сначала создавалось государство, затем происходило его правовое приручение и уж затем - его демократическое приручение. Вместо этого, они, как и многие демократии "третьей волны" в других регионах мира, развивались в иной последовательности. Демократии были созданы в контексте государств, чье присутствие выглядит частичным и ненадежным (как в территориальном, так и в социальном смысле), и при существовании судебных систем, которые зачастую не могут сделать больше, чем просто управлять господством беззакония. Соответственно, два ключа к преодолению "нелиберального характера "демократии" в Латинской Америке сегодня"¹⁰ - это "государственная реформа" и "судебная реформа". Оба этих модных термина уже вошли в словарь даже международных финансовых организаций.

^{Окончание следует}

Перевод Григория Вайнштейна

Примечания:

¹ "Ограниченная неопределенность" - понятие, утвердившееся в политической науке с конца 80-х годов под влиянием работ ряда американских политологов, посвященных характеристике политического развития стран, переходящих от авторитаризма к демократии. С одной стороны, данное понятие подчеркивает, что некоторая неопределенность перспектив социально-политического развития является естественным атрибутом демократической системы, заложенном в самом принципе состязательности общественных интересов, отличающем демократию от авторитаризма. Как пишет американский политолог Адам Пжеворски, институционализация демократии - это "институционализация неопределенности" (A.Przeworski. Some Problems in the Study of the Transition to Democracy. In: G.O'Donnell, Ph.C.Schmitter, L.Whitehead (eds.). Transitions from Authoritarian Rule. Prospects for Democracy, 1986, Baltimore, V.III, p.58). С другой стороны, данное понятие подчеркивает наличие пределов этой неопределенности, Она регулируется набором правил и условий, признаваемых и соблюдаемых всеми общественными группами. По словам американского политолога Филиппа Шмиттера, в нормальной демократии речь может идти об "относительной неопределенности, твердо регулируемой относительными определенностями" (Ph.C.Schmitter. The Consolidation of Political Democracies: Processes, Rhythms, Sequences and Types. In: G.Pridham (ed.) Transitions to Democracy. Comparative Perspectives from Southern Europe, Latin America and Eastern Europe, 1995, Aldershot, p.536). (Примечание переводчика.)

² См. например: Samuel P.Huntington. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. - Norman: University of Oklahoma Press, 1991. А также Laurence Whitehead. The Consolidation of Fragile Democracies: A Discussion with Illustrationa, in Robert A.Pastor, ed., Democracy in the America: Stopping the Pendulum. - New York: Holmes and Meier, 1989; 76-95.

³ Подробнее критику причинных концепций, смешивающих определение демократической консолидации с ее объяснением, см. Andreas Schedler. Expected Regime Stability: Rethinking Democratic Consolidation / Centro de Investigacion y Docencia Econoemicas, Department of Political Science, 1998, Working Paper 81.

⁴ "Democradura" - неологизм, введенный (наряду с другим неологизмом "dictablanda") в середине 80-х годов в научный оборот Филиппом Шмиттером и Гуильермо О'Доннеллом при характеристике поставторитарных переходов в Латинской Америке. Этот неологизм является синонимом "ограниченной" или "жестко управляемой демократии" (См. G.O'Donnell and Ph.C.Schmitter. Defining Some Concepts (and Exposing Some Assumptions). Transition from Authoritarian Rule. Prospects for Democracy. Ed. by G.O'Donnell, Ph.C.Schmitter and L.Whitehead. Vol.IV. - Baltimore, 1986; pp.9-13). (Примечание переводчика.)

⁵ См. Guillermo O'Donnell. Transitions, Continuities, and Paradoxes / in Scott Mainwaring, Guillermo O'Donnell and J. Samuel Valenzuela, eds., Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective. - Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1992; 17-56. Цитаты взяты со страниц 19 и 33.

⁶ Samuel P. Huntington. Democracy for the Long Haul / Journal of Democracy 7, April 1996; 9. Отметим, однако, что понимание Хантингтоном демократической эрозии значительно шире указанного здесь и включает в себя, например, возглавляемые исполнительной властью перевороты.

⁷ См. O'Donnell. Transitions; 18-19.

⁸ См. J. Samuel Valenzuela. Democratic Consolidation in Post-Transitional Settings: Notion, Process, and Facilitating Conditions / in Mainwaring et al., Issues in Democratic Consolidation, 57-104.

⁹ См. Juan J. Linz and Alfred Stepan. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-Communist Europe. - Baltimore: Johns Hopkins Yniversity Press, 1996. Однако реальный анализ Линца и Штепана зачастую не соответствует их собственному термину. Например, они классифицируют Чили (как я думаю, корректно) в качестве "неполной демократии", но не как некую "конституционно неконсолидированную" демократию (как позволяло бы предположить их понятие "конституционной консолидации"). В сущности, их идея "конституционной консолидации" находится в противоречии с ранее сделанным ими же самими предположением (на с. 3-6) о том, что либеральная демократия формирует необходимую исходную точку демократической консолидации.

¹⁰ Diamond. Democracy in Latin America: Degrees, Illusions and Directions for Consolidation / In Tom Frayer, ed. Beyond Sovereignty. Collectively Defining Democracy in the Americas. - Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996; 73. Примечательной в этом смысле выглядит "Карта Свободы", публикуемая регулярно в ежегодном издании Фридом Хауз Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties. В отчете за 1995-96 годы из всех латиноамериканских стран только Чили, Уругвай, Аргентина, Эквадор, Коста-Рика и Панама окрашены белым цветом, что указывает на их статус "свободных" стран. Все остальные страны окрашены в серый тон, обозначающий, что они не поднимаются выше категории "частично свободных". См. Freedom House, ed. Freedom in the World: The Annual Survey of Political Rights and Civil Liberties. 1995-1996. - New York: Freedom House, 1996; 99.

Часть 1