Политическая реформа, начало которой было положено Президентом Л.Д.Кучмой 24 августа 2002 года, вызывает много толков как на Украине, так и за ее пределами. Есть сторонники новой институциональной системы украинской демократии. Есть категорические противники.

К числу последних, например, принадлежит украинская правая оппозиция, в первую очередь - блок Виктора Ющенко "Наша Украина" (НУ). Ее позиция была достаточно адекватно отражена в статье Виктории Подгорной (РЖ от 3 июля). Мы можем представить альтернативную точку зрения.

Почему возникла необходимость в реформе?

Обычно приводится только одна трактовка причины реформы - чисто политическая, лежащая на поверхности. Для всех "частично демократических" режимов очень важным является вопрос преемственности власти, который рассматривается как возможность удержания власти и гарантий собственности для правящей олигархии.

Сейчас для украинского режима, ассоциирующегося с Президентом Л.Кучмой и его бизнес-политическим окружением, настал весьма тяжелый момент. Перспективы победы любого провластного кандидата на президентских выборах, предстоящих в ноябре 2004 года, весьма неопределенные. Наиболее рейтинговые позиции занимает Виктор Ющенко, представляющий тех политиков и бизнесменов, которые в прошлом потерпели поражение в конкуренции с околокучмовскими группами и теперь жаждут реванша. Намерения этих групп почти не скрываются, а надежд на то, что их аппетиты будут "урезаны" толерантным, но, к сожалению, внушаемым Ющенко, маловато. Политическая реформа, призванная лишить президента-оппозиционера рычагов, при помощи которых можно было бы осуществить большой передел собственности в стране, выглядит в этих условиях актуальной.

Однако несерьезно принимать текущие пожелания части правящей элиты за действительную причину реформаторских инициатив. Они были, в лучшем случае, поводом.

Правильная формулировка причины реформы состоит в устаревании действующей системы власти. Суть этой системы состояла в обеспечении стабильности в условиях первоначального накопления капитала. И речь шла не об ограничении прав народа (в чем любит обвинять власть левая оппозиция). Уровень экономической и политической активности, да и просто самосознания не позволял и не позволяет говорить о появлении на Украине полномасштабных контрэлит.

В сущности, жесткая президентская вертикаль должна была обеспечить интересы постсоветской бюрократии и, главное, дать возможность нарождающейся буржуазии играть хоть по каким-то правилам. Результатом стало формирование относительно стабильного слоя крупных легальных собственников. Нежелающие подчиняться правилам и явный криминалитет были отсеяны (по крайней мере - в основном).

Теперь же крупным собственникам есть что терять. Есть что терять и наемным работникам. В "привилегированном" положении находятся только представители среднего и мелкого бизнеса - им терять меньше всех, но их существующий режим тоже не устраивает. На повестку дня встал вопрос о гарантиях прав собственности.

В этой ситуации не важно, кто будет новым сильным Президентом - представитель оппозиции или власти. Все мыслимые кандидаты представляют силы, которые хотели бы воспользоваться властью для решения своих экономических проблем. Поэтому никто из них не будет гарантировать стабилизации режима. А значит - режим надо менять.

Политическая или конституционная?

В сущности, как показали результаты всенародного обсуждения, вокруг политической реформы сложился определенный демократический консенсус. Практически все заметные политические силы признают необходимость демократизации политической жизни страны. Признается и необходимость реформирования самой политической системы (пусть не сейчас, пусть через 3 года...). От 18 до 78% граждан Украины поддерживают отдельные президентские предложения по изменению Конституции.

Почему же так разнятся позиции власти и оппозиции? А они, собственно, и не разнятся. И те, и другие выступают за демократизацию политической системы, важным элементом которой является увеличение прав парламента и сокращение - Президента. Но. Власть хочет сделать это сейчас, а оппозиция - немного погодя. Вот, например, в проекте Подгорной - после 2006 года, когда "нашеукраинские" олигархи удовлетворят свой аппетит. А потом и им потребуются гарантии статус-кво. Вот только захочет ли давать их "нашеукраинский" Президент?

Предполагается что да, захочет, потому что конституционной реформе должна предшествовать реформа политическая. (Тут, правда, существует некоторая путаница. "Нашеукраинцы" считают, что Конституция 1996 года не исчерпала своих возможностей, главным образом - в силу того, что не был принят ряд законов, необходимых по Конституции (например - о Кабинете Министров, об импичменте и т.п.). Но принятие законов, ждущих своего времени уже 7 лет, считается НУ занятием далеко не первоочередным.) Суть ее в том, чтобы создать новую систему отношений между властью и обществом, обеспечить большую степень демократичности государственного управления, реформировать партии и т.п. Т.о., новая система власти наложится на уже готовое к этому общество.

С другой стороны, политическая реформа в варианте Президента вообще сводится практически только к реформе конституционной. И представляется, что логика здесь тоже есть.

Во-первых, Л.Кучма дает понять, что реальная реализация политической реформы в любом случае будет происходить после его ухода с поста Президента. То есть - контролировать этот процесс он не может. Скорее надо полагать, что определенный проект более глубокой политической реформы будет оставлен им в качестве политического наследия. Судя по более ранним заявлениям Президента, надо говорить о том, что этот проект будет включать административно-территориальную реформу (вероятно - укрупнение областей), возможно - создание двухпалатного парламента.

Во-вторых, в отличие от идеалистов из "Нашей Украины", прагматик Л.Кучма не верит в спонтанную демократичность ни народа, ни возможного "наследника престола" и его окружения. И у него есть все основания так считать.

Начнем с политиков. "Парадигма мышления нынешней правящей команды остается авторитарной" - пишет В.Подгорная. И она совершенно права, но почему-то исключает из рассмотрения оппозицию. А ведь никто иной как Виктор Ющенко после ареста директора киевского завода "Ленинская кузница" (принадлежащего куму Ющенко Петру Порошенко) заявлял, что это безобразие и нарушение закона. Причем в обоснование приводил не решение суда или хоть какие-то юридические аргументы, а то... сколько лет этот директор занимал свой пост. Полноте! Разве нельзя сказать об этом человеке, что он - такой же "совок", как и мы все?

Затем и нужна реформа, чтобы противопоставить авторитарным инстинктам политиков и чиновников соответствующие институциональные конструкции. С этой точки зрения вариант оппозиции сводится к тому, чтобы провести демократическую реформу силами авторитарного президента. Путь "насильственной демократизации" через авторитарную власть в любом случае выглядит менее европейским, чем путь "насильственной демократизации" силой закона.

С другой стороны, народ у нас не менее советский, чем его руководители. Еще недавно украинские социологи (Евгений Головаха, например) обращали внимание на феномен массовых антидемократических настроений в украинском обществе. И действительно - украинцы (как, думается, и жители других постсоветских стран) с легкостью соглашаются с тем, что один лидер может сделать для страны больше, чем все законы; что предпочтительнее иметь одну партию или вовсе не иметь партий; что демократические институты, в большинстве, не достойны доверия...

И тем не менее, как представляется нам, уже сам факт выдвижения идеи политической ответственности оказал огромное влияние на общественное мнение. Результаты исследования, зафиксировавшего мнение населения по поводу реформы, пожалуй, впервые за последнее десятилетие, показывают рост демократических ожиданий. Во всяком случае, люди в первую очередь высказались позитивно в отношении однозначно демократических моментов. Так или иначе, процесс демократизации реально инициировала "авторитарная власть", а не "демократическая оппозиция".

Демократические институты (партии, органы местного самоуправления и гражданского контроля, независимые СМИ и т.п.) сами собой не появятся. Им потребуется прочная подпорка - авторитет лидера или закон. И логика президентского проекта тут безупречна.

Можно поддерживать создание и укрепление партий авторитетом лидера, который говорит, что они нужны. Но люди-то понимают, что партии им на самом деле не нужны. Ну не идут сейчас люди в райком за помощью и защитой. И это правильно - смысл какой? Ведь партия не оказывает практически никакого влияния на формирование исполнительной власти. Если партиец и попадает во власть, он тут же ослабляет свои связи с партией. И это правильно, потому что партии он обычно обязан только своей публичной "засветкой", а вовсе не назначением. Возможности партий в оказании давления на органы власти крайне слабы. Реформа, материализуя механизм политической ответственности, автоматически усиливает все демократические институты - и партии в том числе.

Суть реформы

Основной смысл политической реформы - реформирование системы политической ответственности.

Собственно, какая-то мера политической ответственности существует и сейчас. Например, Президент и городские головы отвечают перед избирателями, правительство - перед Президентом и депутатами. Однако эта ответственность фрагментарна, не имеет системности. Например, поскольку исполнительная власть, в лице правительства, практически никак не связана с депутатами, депутаты всегда могут сказать (и говорят), что они не смогли выполнить свои предвыборные обещания из-за плохого Президента и назначенного им плохого правительства. В результате какая-либо ответственность депутатов практически исключается.

Предложенный проект позволяет усовершенствовать систему политической ответственности, включив в круг прямой ответственности перед избирателями депутатов парламента, а опосредованной - членов правительства. Здесь включаются следующие основные механизмы.

1) Верховная Рада формируется на пропорциональной основе (ранее Конституция не описывала системы выборов, а закон определял, что 50% депутатов избирается в одномандатных округах, а 50% - по спискам политических партий и их блоков). В проекте не описывается реальное содержание новой избирательной системы, но суть ее в том, что все депутаты должны быть представителями определенных политических сил.

2) Правительство формируется и распускается Верховной Радой, а практически - парламентским большинством (оно считается от конституционного состава). Функции Президента, который раньше предлагал премьер-министра на утверждение парламента и единолично назначал всех членов Кабмина, теперь сильно сокращены. Он только представляет парламенту кандидатуру премьера, которую ему предложило парламентское большинство, и, по предложению премьер-министра, назначает нескольких министров и глав ведомств, отвечающих за иностранные дела, безопасность, оборону и охрану порядка.

Последний пункт вызывает некоторые сомнения, поскольку возникает "двухпалатное" правительство, часть которого находится на некотором отдалении от парламента. Однако, никто не сомневается в том, что Президент должен иметь влияние на сферу национальной безопасности, и альтернативный законопроект также предполагает активное участие Президента в формировании силового блока правительства.

3) Внедряются следующие механизмы предотвращения "правительственной чехарды": а) правительство может быть сформировано только постоянно действующим парламентским большинством; б) отправить в отставку правительство можно только тогда, когда у предлагающей это парламентской коалиции уже есть новый кандидат.

Кроме того, правительство получает право "связанного вотума доверия" - оно может предложить законопроект, неприятие которого будет означать отставку правительства. В результате становится невозможной работа правительства, деятельность которого блокируется депутатами.

4) Президент получает право распустить парламент в случае если последний в установленные сроки не сможет: а) сформировать постоянно действующее большинство; б) сформировать правительство; в) принять бюджет. Такая норма исключает "итальянскую забастовку" со стороны парламентариев.

В такой ситуации, партии берут на себя ответственность за социально-экономическую ситуацию в стране. Соответственно, если ситуация эта не удовлетворяет общественность, то совершенно точно известно, кто именно в этом виноват. И известно, что именно в этой ситуации следует делать - не голосовать на следующих выборах за партию, которая сформировала правительство, не справившееся с задачей улучшения ситуации.

Одним из предложений Президента, которое вызвало шумную дискуссию (и как у нас водится - обвинения в намерении узурпировать власть) было проведение выборов Президента, парламента и органов местного самоуправления раздельно, но - на протяжении одного года. Тут следует выделить два момента.

С одной стороны, это разделение выборов в Верховную Раду и органы местного самоуправления. Ход вполне разумный, учитывая объем информации, обрушивающийся на граждан в ходе выборной кампании. В результате имеем весьма хаотическое формирование органов местного самоуправления.

С другой стороны, это проведение всех выборов в один год. Есть аргументы за и против этой нормы, даже если не затрагивать заложенные в ней возможности продления полномочий Л.Кучмы.

Во-первых, считается, что проведение выборов в один год (раз в пять лет) менее тяжело для экономики.

Этот момент сомнителен. В любом случае известно только то, что выборы всегда сопровождаются экономической депрессией.

Во-вторых, стабилизируется избирательный цикл и приобретается стабильность системы.

На самом деле, в такой схеме стабилизируется только отношения властей. И это не плюс, потому что непонятно, зачем, допустим, длить пять лет заложенный на выборах конфликт между Президентом и парламентом. Избирательный же цикл может прерываться досрочными выборами Президента и Верховной Рады.

В-третьих, эта схема выглядит очень красивой с точки зрения эффективности государственной власти. Та или иная политическая сила, проведя на протяжении года грамотную избирательную кампанию во все органы власти, в состоянии на одну каденцию решить проблему конфликтных отношений между ветвями власти. А избиратели могут оценить - чего стоит эта политическая сила.

К сожалению, эта действительно красивая схема вступает в противоречие с принципом сдержек и противовесов, взаимоконтроля властей. Трудно представить себе последствия прихода к власти какой-либо радикальной силы. Недаром в т.н. "старых" демократиях выборы - действительно перманентный процесс. Кроме того, максимальное разведение выборов способствует непрерывности власти - пока одни переизбираются, другие нормально работают. Выборы в один год предполагают, что ни одна ветвь власти не будет работать нормально - все будут заниматься выборами.