Коль скоро принято считать парламентариев "народными избранниками", можно ли ставить знак равенства между "народной" дипломатией и дипломатией парламентской? Роль парламентской дипломатии обсуждают:

Дмитрий Рогозин, председатель комитета Госдумы РФ по международным делам;
Владимир Ли, директор Центра Азиатско-Тихоокеанских исследований Дипломатической академии МИД РФ;
Борис Надеждин, первый заместитель руководитель фракции СПС Госдумы РФ.

Дмитрий Рогозин: Начать следует с того, что необходимо разделять три вида дипломатии: официальную, парламентскую и народную. Я бы не стал отождествлять парламентскую дипломатию с народной, как это часто происходит. Удел народной дипломатии - связи общественников разных стран - от Кати Лычевой до встреч представителей движений "зеленых" в 90-х годах. Представители общественности, "народная дипломатия" в отличие от официальной и парламентской дипломатии не несут на себе конкретных обязательств, они не выполняют поручений президента и не исполняют четко оговоренных внешнеполитических функций. В этом их главное отличие. Основными партнерами парламентской дипломатии являются парламенты, а не президенты и исполнительная власть. Парламентарии в качестве внешнеполитических игроков ни в коем случае не дублируют работу МИДа, но решают определенные вопросы на своем, можно сказать, "горизонтальном уровне", которые не всегда разрешимы на уровне официальной дипломатии. Например, проблему ратификации международных договоров, таких как СНВ-2, не удавалось разрешить ни во времена первого, ни второго созывов Государственной Думы, пока не были задействованы методы парламентской дипломатии. В результате путем долгих и трудных консультаций договор все-таки прошел, хотя и с "вагоном оговорок". Тоже самое можно сказать и по проблеме выхода США из договора по ПРО 1972 года. В этом случае парламентская дипломатия решает все "трудные" вопросы детального характера, например, устанавливают порядок выхода, конкретные сроки и т.д.

Борис Надеждин: Вне всякого сомнения, парламентскую дипломатию нельзя путать с народной, потому что она играет свою, хорошо укладывающуюся в общую схему внешнеполитических отношений России, роль. У парламентской дипломатии есть две основных функции. Первая: квазиофициальными путями принести предупреждение какой-либо стороне, действия которой так или иначе могут затрагивать интересы России. Характерный пример - Грузия. Госдума и Совет Федерации могут сколько угодно признавать целостность грузинской территории и в то же самое время принимать реляции определенного характера по абхазской проблеме. При этом мотивации здесь будут приблизительно следующими: "В России существует определенное мнение по Абхазии, и мы с ним вынуждены считаться". Вторая основная функция парламентской дипломатии - увеличение объема отношений с теми странами, с которыми мы хотим дружить и чьи парламенты являются очень влиятельными. Здесь можно привести в пример хорошие отношения, которые установлены с парламентариями США, чей вес в политической системе Соединенных Штатов традиционно очень велик. Все остальные функции парламентской дипломатии являются более частными и так или иначе могут группироваться вокруг двух основных. При этом нужно четко различать действия парламентариев и политические визиты спикера парламента. Геннадий Селезнев - не просто парламентарий, а третий-четвертый человек в стране по официальной титуляции, поэтому цели его внешнеполитических встреч всегда согласовываются с МИДом. В этом плане можно с уверенностью сказать одно: Селезнев ничего "лишнего" не скажет, кроме того, что утверждено МИДом. Но у нас, помимо спикера нижней палаты, есть еще спикер верхней - Олег Миронов, который пока еще не очень хорошо разбирается во внешнеполитических вопросах. Все его последние демарши трудно назвать "спровоцированными" или выражением "тайной воли России". Это простой непрофессионализм. Миронов просто "чудит", когда отказывается от встречи с Арафатом, которая уже была заранее согласована МИДом и принимающей стороной. В результате получился скандал, который с трудом удалось "замять". Миронова еще можно было понять, если бы он отказался встретиться с лидером какой-нибудь "жуткой" страны, типа Ирака, но данное его поведение выходит из всех известных правил. В то же время визиты в Ирак или Ливию лидеров ЛДПР нельзя считать официальными - это их частная инициатива, из которой они делают внешнеполитическое шоу.

Владимир Ли: Внешняя политика России - прерогатива президента России. Для выполнения внешнеполитических задач государства президент использует МИД, который выполняет чисто инструментальную, проводящую функцию. В этой системе парламентской дипломатии отведена строго консультативная роль. Парламентарии в области международных отношений не могут выступать как законодатели. Их роль консультантов, экспертов и аналитиков должна четко укладываться в схему, где парламентская дипломатия выполняет функцию координатора МИДа в области международных и внешнеполитических отношений.

То есть, у парламентской дипломатии - координирующая роль?

Дмитрий Рогозин: Роль парламентской дипломатии носит достаточно весомый и конструктивный характер. Ее ни в коем случае не следует противопоставлять работе МИДа, наоборот, она служит важным подспорьем в вопросах решения внешнеполитических проблем государства. Парламентская дипломатия не действует прямо, но, как правило, путем продолжительных консультаций, которые тем не менее могут приносить вполне конкретную пользу. Например, сейчас достаточно остро стоит вопрос по Калининградской области, в связи с непониманием руководства Литвы исполнения конституционного права граждан Российской Федерации на свободное перемещение по ее территории. Со своей стороны, если мы задействуем методы парламентской дипломатии, то можем достигнуть определенного внешнеполитического рывка в этом вопросе. Сейчас в Государственной думе "висит" нератифицированный договор о единой границе с Литовской республикой, без которого ее просто не смогут принять в ЕС. Поэтому, в качестве эффективного давления на руководство Литовской республики и в целях защиты суверенных интересов Российской Федерации, Госдума оставляет за собой право пролонгировать ратификацию этого договора до того времени, пока вопрос о свободном доступе граждан России как на территорию Калининградской области, так и с нее на территорию других субъектов Федерации, не будет разрешен руководством Литвы положительно.

Борис Надеждин: Мне неизвестен ни один случай реальных прорывов или провалов парламентской дипломатии России. Их роль никогда не является решающей, по крайней мере, за пределами СНГ. Зона эффективности российской парламентской дипломатии - пространство стран бывшего СССР. Достаточно весомые результаты были достигнуты с помощью усилий парламентской дипломатии по проблемам Приднестровья, Абхазии, очень результативной оказалась работа по Белоруссии.

Владимир Ли: В том случае, когда парламентская дипломатия начинает выступать как самостоятельный игрок на международной сцене, происходит размывание соответствующих функций государственной власти, что не может привести к продуктивным результатам. По закону 1999 года никто в стране, кроме МИДа, не имеет права выполнять собственно дипломатические функции. По этому закону субъекты федерации, губернаторы, отдельные компании не могли заключать договоры с представителями иностранных государств. Особенно это касалось таких олигархических структур, как "Газпром", который к тому времени уже имел собственный достаточно мощный внешнеполитический сектор. Однако этот закон допускал возможность координирующей роли тех или иных институтов государственной власти в деятельности МИДа. Со временем этот казус стал трактоваться слишком широко и координирующие функции стали распространяться на остальные ветви государственной власти, несмотря на то что подобная трактовка противоречит нормам Конституции.

И что Вы предлагаете?

Владимир Ли: Остается вопрос: как же быть с координаторами работы МИДа на международной арене? Чтобы обозначить все возможные оговорки, мы предлагаем следующую схему, которая заключает в себя два этапа. Первый этап - подготовительный или информационный. Консультанты собирают всю имеющуюся по проблеме информацию, готовят материалы, изучают ситуацию. Второй этап уже означает уровень координации, когда принимается решение по внешнеполитической проблеме. Только тогда можно начинать координацию с представителями основных ветвей власти.