Проблема межбюджетных отношений стара как мир, или точнее - как государственное устройство. Причем, невзирая на социальный и экономический прогресс общества, доминирующим фактором, влияющим на бюджетную политику, продолжает оставаться субъективный фактор. Примеров этому более чем достаточно в любой исторической эпохе. Это и отношения Древнего Рима со своими провинциями, это и особая роль Парижа во Франции времен Людовика XIV. Наконец, это современная ситуация в России, которая почти идентична реалиям советской эпохи. Беззастенчивая перекачка ресурсов из регионов в центр, в столицы была главной отличительной чертой бюджетных взаимоотношений в любом из приведенных примеров. Правда, в отличие от исторических аналогий, в современную эпоху власти пытаются приводить аргументы в пользу такой политики. Эти аргументы не отличаются особым разнообразием и сводятся фактически к одному - цивилизованное общество должно разумно перераспределять бюджетные ресурсы между социальными слоями, отраслями экономики и отдельными регионами. Однако общество вообще и российское в частности не настолько богато и цивилизованно, чтобы безошибочно находить ту самую золотую середину, которая бы устроила всех участников данного процесса. В этой связи со всей остротой встает проблема обоснованных критериев формирования бюджетов разных уровней, начиная с самого главного - федерального. Задуманный для этого федеральный закон "О минимальных социальных стандартах" на протяжении десятилетия российской независимости так и не принят.

В результате все отдано на откуп правительству и фракционно-лоббисткой Государственной Думе. Вот и рулят эти структуры нашим хлипким бюджетом по своему субъективному разумению. То дают фантастические льготы отдельным регионам, то в ходе "цивилизованного" торга обменивают эти бюджетные льготы на политические дивиденды. Возможность избираться президентам республик на третий, не предусмотренный законом, президентский срок, - один из них. Так и развивается наш межбюджетный процесс, опираясь на хрупкий принцип здравого смысла и фактор политического веса его участников. Так и течет скрытая от постороннего взгляда, полная противоречий и антагонизмов, бюджетная жизнь страны. Страны, где 10% регионов фактически кормят остальных. Центр же, прикрываясь обозначенным выше принципом социальной справедливости, с каждым годом все туже затягивает ремешок на талиях регионов-доноров. Ведь куда проще управлять финансово зависимыми, стоящими на коленях территориями, нежели самодостаточными регионами. Парадоксально, но центру выгодно, чтобы этих самых регионов-доноров не было бы вообще.

Как этого добиться? Не сложно. Во-первых, нужно пересмотреть закон о бюджете в направлении усиления "обрезания" доходов регионов-доноров. Что, кстати, регулярно, из года в год, и происходит. Во-вторых, укрупнить субъекты федерации через объединения этих самых доноров с заведомо депрессивными территориями. В результате это умерит пыл излишне зазнавшихся губернаторов и президентов, да и в процессе объединения от многих можно будет избавиться.

Однако всякому, имеющему хотя бы маломальское представление о политической кухне в России, очевидно, что стратегия объединения субъектов - процесс поэтапный и достаточно длительный. Поэтому федеральному центру удобнее распространить свое влияние на некоторые излишне самодостаточные субъекты с другой, весьма неожиданной, стороны. А именно, через межбюджетные взаимодействия субъектов со своими муниципальными образованиями. Как это возможно? А очень просто. Недавно полномочный представитель Президента в Уральском федеральном округе Петр Латышев обронил фразу о том, что де бюджетные взаимоотношения внутри регионов между их руководством и муниципальными образованиями имеют на самом деле государственное значение и важность - и поэтому самоуправство в этом вопросе недопустимо. Что имел в виду высокопоставленный федеральный чиновник? А вот что. Отсутствие закона о социальных нормативах, регламентирующих бюджетные отношения между федеральным центром и регионами, вносит хаос и субъективизм и на более низком уровне, то есть на уровне регионов со своими муниципальными образованиями.

Попытка же некоторых наиболее продвинутых субъектов федерации (например, Свердловской области, Ямало-Ненецкого автономного округа) разработать и принять собственные законы о минимальной бюджетной обеспеченности для выработки единой бюджетной политики и введения процесса в легитимное русло - не удалась. Во-первых, потому что такие нормативные акты изначально не законны и уже существуют судебные прецеденты по их опротестованию. Во-вторых, несмотря на все усилия и добрую волю их разработчиков, заложенные в этих законах минимальные социальные стандарты, столкнувшись с реалиями жизни, не смогли оправдать возлагавшихся на них надежд. Они оказались просто нежизнеспособными. Короче говоря, их величина не позволяет социальной сфере муниципальных образований не то что развиваться, а просто сводить концы с концами. В результате межбюджетные взаимодействия регионов со своими муниципиями по сути повторяют отношения федерального центра с этим же регионами. То есть: сколько какому муниципальному образованию дать средств, решает губернатор в тесном кругу своих заместителей. Вот и получается - стонут региональные чиновники от волюнтаризма московской элиты, а у себя же дома сами копируют те же отношения. Причем реальность такова, что губернаторам, так же как и президенту, выгодно, чтобы муниципальных образований-доноров у него было бы как можно меньше, отсюда и логика шагов на изъятие у муниципальных образований всех ресурсов, их обескровливание и полное подчинение.

Наиболее яркий пример такого положения - ситуация в Ямало-Ненецком автономном округе и в Ханты-Мансийском автономном округе, входящих, кстати, в те самые 10% доноров. Губернаторы округа Ю.Неелов и А.Филипенко, которые постоянно обижаются - впрочем, как и большинство их коллег - на неуемные аппетиты федерального центра, сами построили удивительно похожую модель у себя в регионах. Здесь, как и в России, практически все строительство социально значимых объектов ведется лишь в столицах округов - Салехарде и Ханты-Мансийске. Пользуясь технологиями федерального центра, здесь умудрились в период баснословных цен на энергоносители сделать дотационными города нефтяников, Радужный и Муравленко. С помощью практики выделения дотаций в ежовых финансовых рукавицах держатся все муниципии, чьи руководители не входят в ближний губернаторский круг. Правда, это еще не самое яркое ноу-хау в сфере межбюджетного взаимодействия. Гораздо более сложную технологичную схему бюджетной удавки реализовал в практике своей работы бывший губернатор Тюменской области господин Рокецкий. Он просто создал у себя в регионе сотни муниципий, практически в каждой деревне. Естественно, с такими муниципальными образованиями, не имеющими ни налогооблагаемой базы, ни иных ресурсов развития, разговор вообще короткий. Идешь в ногу с руководством региона - получи крохи из областного бюджетного пирога. Ну а на нет - и суда нет! Данная модель оказалась настолько ущербной, что новый губернатор Тюменской области С.Собянин, приступив к выполнению своих обязанностей, сразу же взялся за ее кардинальную замену.

Так что же имел в виду полномочный представитель президента, когда говорил о государственном значении межбюджетных взаимоотношений внутри регионов и недопустимости там самоуправства? А то имел в виду господин Латышев, что отныне федеральный центр не намерен пропускать мимо себя значительные финансовые потоки, - раз; всерьез намерен воспользоваться еще одним рычагом воздействия на неприлично, по нынешним временам, богатых губернаторов, через активное вмешательство в их сугубо (до последнего времени) внутренние дела, - два. При этом не дай бог кому-нибудь подумать, что федералы вдруг стали беспокоиться о муниципалах. И в мыслях у них такого не было.

Так что же: новый гениальный ход федеральных шахматистов - и очередная безропотная сдача своих позиций региональными элитами? Скорее всего, так и будет. Слишком уж неповоротлива и интеллектуально ущербна региональная власть в России. Чаще всего ни на что более умное, чем годами гоняться за неугодными, как Наздратенко - за Черепковым, не способны. Однако есть регионы, где способны анализировать складывающую ситуацию и предпринимать адекватные шаги. Все тот же Ямал готовит нетрадиционный, в духе сильного гроссмейстера, ответный ход. Там ведется подготовка к пересмотру территориальных границ муниципальных образований. Это, по сути, использование федеральной идеи о слиянии субъектов в миниатюре. В результате, перекроив бюджеты муниципий, регион сможет выскользнуть из цепких объятий федеральных кураторов. А руководство Тюменской области пошло другим путем. С.Собянин в полной мере использует свою близость к центральной власти. Ведь именно с ее помощью он и стал губернатором. Получив от центра карт-бланш на кардинальное изменение ситуации в регионе, он сможет решить в том числе и свои бюджетные проблемы.

Время покажет, какой путь окажется более действенным.

Экспертная группа "Лекс"