|
||
/ |
Вертикаль власти или система существующих районов? Дата публикации: 2 Февраля 2005 О новой властной вертикали сказано уже чрезвычайно много - но не сказано главное. Она не стыкуется с реальностью. Политическая организация пространства, система институциональных районов (у нас это субъекты федерации и АТД, административно-территориальное деление, поскольку АТД как таковое существует лишь в унитарных государствах) может двояко соотноситься с реальными, комплексными социально-экономическими и иными существующими районами (культурными, собственно социальными и т.п.). Во-первых, институциональное районирование может быть - в идеале - полностью независимым от реальной организации общества в пространстве; к этому близки США, где почти не совпадают институциональные районы (штаты и округа, иначе называемые по русски графствами), комплексные социально-экономические узловые районы на базе городских агломераций и реальные культурные районы типа Новой Англии; не совпадают с ними и иные системы районов Во-вторых, институциональное районирование может строиться на основе реальных районов, а на самом деле формировать их, что во многом происходило уже в дореволюционной Российской империи и в полном объеме было осуществлено в СССР - конструирование и формирование советского пространства Здесь возникают два парадокса. Первый. В условиях огосударствления пространства все уровни иерархии власти копируют один другой, и власть доходит до самого низа; сельский район копирует своим набором учреждений чуть не саму Москву. В провинциальной глубинке - мне неоднократно доводилось наблюдать это в путешествиях - бросается в глаза обилие районных учреждений и районных чиновников - раз каждое ведомство федерации или региона доходит до самого малого района. В каждом районе - иногда с населением всего несколько тысяч человек - чуть не сотня "районных министерств"; странно видеть утром сонм официально одетых людей в галстуках и с портфелями на сельской улице вперемешку с курами и коровами Второе. Реально существующие районы лишены институционального статуса. Сказав "А" и создав федеральные округа ровно посередине между страной в целом и ее регионами, федеральная власть не сказала "Б" - не создала свои структуры уже между уровнями субъектов федерации и местного самоуправления. Не в них ли должна заканчиваться общегосударственная вертикаль? Ведь именно между административными районами и городами, с одной стороны, снизу - и регионами (субъектами федерации), с другой стороны, сверху, и лежит существующий на самом деле уровень промежуточных районов, но они никак институционально не оформлены. Это экономические микрорайоны (округа), компактные группы взаимосвязанных административных районов и городов; в РФ их примерно 400. Несмотря на название "экономические...", это на самом деле комплексные районы и прежде всего - социальные. Они выделены и хорошо изучены еще в советское время и продолжают изучаться и сейчас. Эта сеть известна по имени главного автора направления как сетка Е.Е.Лейзеровича Эти округа могли бы иметь троякую институциональную нагрузку: быть самой мелкой, низшей единицей институционального районирования федеральной власти, быть округами субъектов федерации и быть самой крупной единицей местного самоуправления (ассоциацией); но такое совпадение совершенно не обязательно - и даже, в общем, нежелательно. Этот уровень не привлек внимания строителей вертикали власти; вряд ли он вообще им известен. Сейчас вводится закон о местном самоуправлении; но в потоке комментариев не видно даже гипотезы, что единицы местного самоуправления (институциональной нарезки пространства, независимой от государственной и региональной) или их объединения могли бы включать части нескольких разных смежных регионов. А почему же нет: таких культурно-хозяйственных организмов, цельных и реальных географических районов на стыке двух и даже трех регионов в России довольно много; Е.Е.Лейзерович насчитывает их более 40. И если их режет и государство своими федеральными округами Уровень экономических микрорайонов как реальных районов и притом районов неинституционализированных - уровень максимального несоответствия и даже диссонанса реальной и институциональной пространственной структуры. Коль скоро местное самоуправление по самому понятию и смыслу (в том числе и конституционно-правовому) не есть государственная структура пространства и есть прямо негосударственная структура пространства, то для реализации своих функций, во избежание слияния с государственной структурой пространства или конфликта с ним, оно должно быть максимально независимо от государственной структуры пространства. Однако тогда пространственная структура местного самоуправления должна завершаться именно уровнем округов - как раз именно таких вполне реальных районов, которые не являются институциональными единицами федеральной власти или власти субъектов федерации Что же опасно для властей регионов: молоток федеральной власти сверху (полпреды семи округов) - или ножницы, расчленение снизу? "Региональные элиты" задолго до укрепления властной вертикали путем создания федеральных округов как гиперрегионов опасались не объединения регионов в группы, не дополнительной федеральной власти сверху - но именно федеральной власти снизу... Не объединения регионов в федеральные округа боялись власти регионов - но их разъединения на федеральные округа меньше регионов (особенно если те будут включать части нескольких регионов; это имело бы огромный смысл, - мы развернем эту идею в отдельном эссе). Именно это и было бы реальной демонополизацией региональной власти. Но тех, кто это понимал, - хотя знали это скорее скептики касательно всяких искусственных вертикалей и прочих фигур - строители властной вертикали не спросили; "региональные элиты" облегченно вздохнули... Несомненно, что "региональные элиты" совершенно реальных регионов - залог и база потенциальной полицентричности пространства страны и реального разделения властей, каковое на самом деле имеет место только между федеральной и региональной властями, но неадекватность и некомпетентность федеральной власти просто поражает. Вряд ли может быть принят всерьез известный аргумент, что-де 300-400 компетентных окружных начальников в стране не найти (не раз приходилось его слышать из круга государственных чинов), - если это действительно так, то это банкротство федерального Центра. Напомним, что главный, провозглашаемый публично аргумент в пользу упразднения Коми-Пермяцкого округа состоял в необходимости расформирования этого региона как института, который якобы не справился со своими задачами
|
|
|
||